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Omar Shaban Ismail · Al-Monitor · 2013
Omar Shaban analyse le budget 2013 de l’Autorité palestinienne dans un contexte de crise financière chronique et de fortes tensions politiques entre Mahmoud Abbas et Salam Fayyad autour de la démission du ministre des Finances Nabil Qassis. Il soutient que ce budget n’était pas seulement un exercice comptable, mais aussi le reflet d’un rapport de force politique interne, alors même que les promesses des bailleurs renforçaient la position de Fayyad: 1,2 milliard de dollars promis par les donateurs, 300 millions d’euros de l’Union européenne plus 20 à 25 millions d’euros d’appui budgétaire direct, et le déblocage de 500 millions de dollars d’aide américaine, dont 170 millions d’appui budgétaire direct. Il présente les principaux chiffres: 2,88 milliards de dollars de recettes attendues, 3,538 milliards de dépenses et un déficit de 1,05 milliard avant les projets de développement, porté à 1,4 milliard après l’ajout de 350 millions pour ces projets. Il met aussi en avant des réformes proposées, notamment l’interdiction d’emprunter au Fonds de pension et d’assurance et à l’Autorité monétaire pour exécuter le budget, le plafonnement des honoraires des consultants à 4 000 dollars par mois et un meilleur contrôle de la trésorerie et des marchés publics.
Omar Shaban, avril 2013 : le budget 2013 de l’Autorité palestinienne révèle déficit, tensions politiques et dépendance aux donateurs.
La préparation du budget et son adoption s’accompagnent généralement de beaucoup d’attente aux niveaux local et international, en raison de la crise financière chronique dont souffre l’Autorité palestinienne et qui a affecté négativement sa popularité dans la société palestinienne. Le budget reflète également les rapports de force au sein de la société palestinienne, entre grandes entreprises, syndicats et organisations de la société civile, et indique aussi le degré de froideur ou de chaleur dans la relation entre l’Autorité palestinienne et Israël. Cette fois, l’adoption est intervenue dans des circonstances différentes. Des circonstances dont certaines sont anciennes et d’autres nouvelles.
L’adoption du budget de l’année 2013 intervient dans un contexte politique et financier dont certains éléments sont anciens et d’autres nouveaux. L’Autorité palestinienne gémit depuis des années sous la pression d’une crise financière chronique, dont l’acuité s’est accrue l’an dernier, provoquant l’explosion de manifestations violentes dans les gouvernorats de Cisjordanie, réclamant une réduction des taux d’imposition et la lutte contre la cherté de la vie, tandis que certains demandaient la démission du gouvernement Fayyad.
L’adoption du budget intervient également dans un contexte de profondes divergences entre le président Mahmoud Abbas et son Premier ministre Salam Fayyad, sur fond de démission du ministre des Finances, Dr Nabil Qassis, présentée le 9 mars. Cette démission a été rapidement acceptée par Salam Fayyad sans consulter le président de l’Autorité, Mahmoud Abbas, qui se trouvait alors en Arabie saoudite. Le président Abbas l’a au contraire rejetée, demandant à Qassis de reprendre son poste, ce qui a provoqué une nouvelle tension dans la relation entre les deux têtes de l’Autorité palestinienne. La démission du ministre des Finances de l’Autorité palestinienne continue d’osciller entre son acceptation par le Premier ministre et son rejet par le président de l’Autorité. L’ironie ici est que le budget préparé par le ministère des Finances a été adopté sans qu’il soit statué sur la démission du ministre des Finances lui-même.
Dans cette atmosphère, les événements ont apporté de bonnes nouvelles à M. Salam Fayyad. Le Comité de liaison ad hoc pour les donateurs de l’Autorité palestinienne (AHLC), lors de sa réunion tenue le 19 mars à Bruxelles, a entériné l’engagement des pays donateurs à injecter 1 200 millions de dollars au cours de l’année 2013. Mme Catherine Ashton, Haute Représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères, s’est également engagée à ce que l’Union européenne poursuive le versement de 300 millions d’euros, auxquels s’ajouteront 20 à 25 millions d’euros comme soutien direct au budget. Ainsi, M. Salam Fayyad est revenu de Bruxelles à Ramallah satisfait de ce qu’il avait obtenu, après l’avoir quittée en colère en raison des tensions avec le président Abbas.
Et puisque les bonnes nouvelles n’arrivent parfois qu’une seule fois, le président américain Obama a annoncé, lors de sa présence à Ramallah, que l’administration américaine débloquerait une aide américaine gelée d’un montant de 500 millions de dollars, que le Congrès américain avait gelée pour punir l’Autorité palestinienne de s’être rendue à l’ONU afin d’obtenir le statut d’État en novembre dernier. Sur cette somme, 170 millions de dollars seront alloués au soutien direct du budget. Le soutien direct au budget signifie permettre au gouvernement de payer les salaires des fonctionnaires et les dépenses de fonctionnement, qui sont la source des maux de tête du Premier ministre lorsqu’il fait défaut. Ces bonnes nouvelles ont conduit le Premier ministre Salam Fayyad à déclarer que son gouvernement serait en mesure de verser les salaires intégralement et à temps dans les mois à venir.
Le budget a été adopté dans un contexte intérieur tendu et à la lumière d’engagements internationaux de soutien. M. Salam Fayyad a réussi dans sa bataille extérieure, sur laquelle il s’appuiera très probablement pour consolider sa position au sein du système politique, face à la baisse de sa popularité due à la crise financière, et pour réfuter les critiques virulentes ainsi que les multiples demandes de renvoi du gouvernement et de son remplacement.
- Résumé du budget 2013 :
Recettes publiques : les recettes publiques du budget 2013 ont été estimées à 2 880 millions de dollars, soit une augmentation de 413 millions de dollars par rapport aux recettes de l’année précédente. Les recettes publiques ont connu une hausse régulière depuis 2009, passant de 1 597 millions de dollars en 2009 à 1 884 millions en 2010, 2 045 millions en 2011 et 2 235 millions en 2012. Les recettes publiques attendues proviendront des impôts, estimés à 598 millions de dollars, et des transferts de compensation, d’un montant de 1 722 millions de dollars. L’amélioration régulière des recettes publiques est attribuée à la nette amélioration des méthodes de recouvrement et à la lutte contre la contrebande de marchandises d’Israël vers les territoires palestiniens, mais elle a en même temps été l’une des causes des manifestations qui ont touché les territoires de l’Autorité palestinienne au cours des années passées.
Dépenses publiques totales : le budget 2013 a estimé les dépenses publiques à 3 538 millions de dollars, dont 1 880 millions de dollars affectés aux salaires, soit 53 % du total des dépenses, tandis que 1 577 millions de dollars ont été alloués au poste des autres dépenses courantes, soit 45 %. Le budget 2013 prévoit une augmentation de 111 millions de dollars au poste des salaires et de 94 millions de dollars au poste des dépenses courantes de fonctionnement. La déclaration budgétaire ne présente pas le détail des postes de dépense sous cette rubrique malgré son importance. Elle n’aborde pas non plus le nombre et la nature des nouveaux employés, alors même que le gouvernement peine à honorer les salaires de ses 160 000 employés.
Le déficit de financement : le déficit commercial avant prise en compte des affectations destinées aux projets de développement s’élève à 1 050 millions de dollars. Ce déficit monte à 1 400 millions de dollars après ajout de 350 millions de dollars alloués aux projets de développement, soit le même montant que celui consacré à ce poste dans le budget de l’année précédente. Le budget propose que le déficit global de 1 400 millions de dollars soit couvert par le soutien arabe et international. Le soutien européen se caractérise par sa régularité, et l’on peut donc s’y fier, tandis que le soutien arabe et américain se caractérise par sa forte dépendance à la politique et par son irrégularité.
Un budget avec certaines réformes : la loi budgétaire et le budget lui-même comportent de nouveaux textes qui donnent un signal clair en direction de la réforme financière et administrative. Certains de ces textes touchent aux critiques précédemment adressées au gouvernement, ce qui peut indiquer que le gouvernement Fayyad et son ministre des Finances démissionnaire ont enfin entendu le pouls de la rue dans la préparation du budget. Parmi ces textes :
1. Il n’est pas permis de recourir à l’emprunt auprès du Fonds d’assurance et de pensions ni auprès de l’Autorité monétaire palestinienne pour exécuter les dispositions du budget. Il n’est pas non plus permis d’emprunter auprès des banques, sauf pour couvrir le déficit de financement, à condition que l’encours de la dette à la fin de 2013 ne dépasse pas celui de la fin de 2012. Il est connu que le gouvernement palestinien a eu recours à l’emprunt auprès du Fonds de pensions et d’assurance des employés pour faire face à la crise financière résultant du retard dans l’arrivée des aides internationales. L’endettement du gouvernement envers le Fonds d’assurance et de pensions a dépassé 1 500 millions de dollars, en plus de deux milliards de dollars de dettes envers le secteur privé et les banques palestiniennes.
2. Le gouvernement palestinien contracte avec des consultants pour exécuter des tâches nécessitant des compétences non disponibles dans l’appareil gouvernemental. Le nombre de contrats de conseil a atteint environ 1 200 jusqu’en 2011, et la rémunération de certains de ces contrats a dépassé 10 000 dollars par mois. Les contrats de conseil ont fait l’objet de vives critiques au sein de la société palestinienne, car ils sont conclus en dehors du cadre de l’appareil gouvernemental, sont difficiles à contrôler et à évaluer quant à leur utilité ; en outre, ces contrats ont été utilisés comme porte dérobée pour le recrutement et l’achat de consciences et de loyautés. La déclaration budgétaire de 2012 indiquait que le gouvernement travaillerait à réduire le nombre de contrats de conseil de 30 %. La déclaration budgétaire de l’année en cours réaffirme également l’effort visant à réduire leur nombre et à fixer un plafond supérieur des rémunérations ne dépassant pas quatre mille dollars par mois, avec la nécessité qu’un besoin réel existe.
3. La déclaration budgétaire comprend des instructions claires pour organiser le processus de dépense et définir un compte unique du Trésor dans lequel seront déposées toutes les recettes et subventions ; elle interdit également l’ouverture de comptes secondaires sans l’approbation écrite du ministre des Finances. Elle interdit aussi l’attribution de tout appel d’offres ou l’exécution de tout achat sans disponibilité des crédits financiers.
Un budget financier à dimensions politiques : le succès du gouvernement dans la gestion de la crise financière reste tributaire de la satisfaction des donateurs et, plus encore, de la victoire dans la bataille intérieure ouverte sur trois fronts : la présidence, les forces politiques et la rue palestinienne dans sa grande majorité. M. Fayyad comprendra que sa bataille pour garantir le financement occidental est bien plus facile que ce qui l’attend sur ces trois fronts. Le président Mahmoud Abbas ne cédera pas en acceptant que Fayyad entérine la démission du ministre des Finances. Les informations confirment que le président Abbas insiste sur le retour du ministre des Finances démissionnaire, même si le prix à payer devait être le sacrifice de Fayyad lui-même, ce qui pourrait ouvrir une bataille entre l’Autorité palestinienne et les parties occidentales donatrices, qui voient en M. Fayyad un dépositaire loyal et fiable pour gérer leur aide à l’Autorité palestinienne. Il semble que le budget 2013 n’était pas seulement une série de chiffres, mais aussi la feuille de vigne couvrant de sérieux tiraillements politiques.
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