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Omar Shaban Ismail · Halat al-Iqlim (Cairo) · 2014
Omar Shaban analyse les défis économiques auxquels fait face le gouvernement palestinien de consensus national formé après l’accord d’al-Shati en juin 2014, en soutenant que la réconciliation n’est pas une fusion équilibrée mais une réintégration de Gaza dans un système politique et économique centré sur la Cisjordanie. Selon lui, sept années de division et de blocus ont produit à Gaza une réalité distincte : une économie rentière et d’assistance, la rupture des échanges avec la Cisjordanie, l’aggravation des besoins démographiques et sociaux, ainsi que deux budgets et deux appareils administratifs séparés. Il présente les trois missions du gouvernement technocratique — préparer des élections dans les six mois, lever le blocus notamment via Rafah, et reconstruire les destructions des guerres de 2008–2009 et 2012 — en citant des chiffres tels que l’ancienne contribution de Gaza de 33 % au PIB et 15 % aux exportations, le budget 2014 du gouvernement de Gaza d’environ 894 millions de dollars, celui de l’Autorité palestinienne de 3,9 milliards, et 51 000 employés du gouvernement de Gaza. Il conclut que la réussite suppose un passage de l’assistance au redressement précoce puis au développement, avec une harmonisation administrative et une reconnexion économique entre Gaza et la Cisjordanie.
Omar Shaban, juin 2014 : la réconciliation exige la réintégration de Gaza et le passage de l’aide au développement.
La signature de l’accord de réconciliation palestinienne entre les mouvements Fatah et Hamas intervient après sept années d’évolutions qui ont davantage compliqué la situation palestinienne par rapport à ce qu’elle était avant les élections législatives tenues en janvier 2006. Malgré l’importance de parvenir à cet accord, cette situation complexe soulève des défis précis qui pourraient empêcher l’efficacité de l’accord à mettre fin à la division entre la bande de Gaza et la Cisjordanie.
Dans ce cadre, ce document tente d’explorer les défis économiques attendus auxquels sera confronté le gouvernement palestinien de consensus national, formé le 2 juin 2014, sur la base du texte de l’Accord d’al-Shati.
## Sept heures ont mis fin à sept années de division
La division entre la bande de Gaza et la Cisjordanie a commencé après les élections législatives tenues en janvier 2006, remportées par le mouvement Hamas, qui a ensuite formé seul un gouvernement. Il s’en est suivi des affrontements internes au cours desquels l’Autorité palestinienne a été vaincue et son influence s’est limitée à la Cisjordanie, tandis que le mouvement Hamas et son gouvernement ont pris le contrôle de la bande de Gaza. Parallèlement, un sévère blocus israélien a été imposé à la bande de Gaza, et la communauté internationale a boycotté le gouvernement du Hamas pour ne pas avoir adopté les conditions du Quartet international, à savoir : reconnaître Israël, renoncer à la violence et reconnaître les accords conclus entre l’Organisation de libération de la Palestine et le gouvernement israélien.
S’en est suivie la poursuite des efforts de réconciliation entre le Hamas et le Fatah sous direction égyptienne et avec un soutien arabe, et de nombreux accords de réconciliation ont été signés à Sanaa, à La Mecque, au Caire et à Doha sans aucune mise en œuvre. Parallèlement à ces efforts, Israël a mené deux guerres sévères contre la bande de Gaza en 2008-2009 et en 2012.
La position régionale à l’égard du contrôle du Hamas sur la bande a changé avec la fin du pouvoir des Frères musulmans en Égypte le 3 juillet 2013, les relations entre le Hamas au pouvoir à Gaza et le nouveau régime égyptien s’étant tendues. Il en est résulté que le gouvernement égyptien a fermé les tunnels entre Gaza et le Sinaï, ce qui a provoqué une crise financière et psychologique pour le gouvernement du Hamas et les habitants de la bande de Gaza. Cela a coïncidé avec l’achèvement de neuf mois de négociations entre l’Autorité palestinienne et Israël sous médiation américaine, sans résultat.
Ces évolutions ont constitué le contexte de la réunion du 23 avril 2014 à Gaza entre la délégation de l’Organisation de libération de la Palestine dirigée par le représentant du mouvement Fatah pour le dossier de la réconciliation, M. Azzam al-Ahmad, et la direction du mouvement Hamas. Celle-ci s’est conclue par la signature d’un nouvel accord de réconciliation, qui semble cette fois-ci le plus proche d’être appliqué. Sept années difficiles de division palestinienne prennent fin en seulement deux séances d’une durée totale de sept heures dans la maison de M. Ismaïl Haniyeh.
L’Accord d’al-Shati — al-Shati étant le camp de réfugiés où réside M. Ismaïl Haniyeh —, issu d’une réunion de sept heures dans la maison de Haniyeh, a constitué un élément de surprise pour tous, en raison de la rapidité de sa conclusion malgré les grands problèmes accumulés par la division au cours des sept dernières années. Cela a poussé les Palestiniens, lassés des engagements et déclarations des deux parties de la division promettant d’y mettre fin sans entreprendre de véritable action en ce sens, à plaisanter en disant : « Si l’Accord de La Mecque, lieu sacré, n’a pas réussi à les réconcilier, l’Accord du camp d’al-Shati, lieu sans aucune sainteté religieuse, réussira-t-il à accomplir ce dont n’ont pas été capables la modeste Sanaa, la sacrée La Mecque, l’influente Le Caire et la riche Doha ? »
## Résumé de l’Accord d’al-Shati
L’Accord d’al-Shati prévoit la formation d’un gouvernement de consensus national composé de personnalités technocrates indépendantes sans affiliation politique, ce qui lui permettrait d’obtenir la reconnaissance du monde et permettrait au président Mahmoud Abbas de le présenter à Israël, aux États-Unis et à l’Europe. Les informations indiquent que les deux parties ont été contraintes d’accélérer la réconciliation en raison des pressions auxquelles elles sont soumises. D’une part, l’Autorité palestinienne dirigée par le président Mahmoud Abbas n’a rien obtenu des négociations reprises en août 2013 et fixées pour une durée de neuf mois prenant fin en avril 2014, alors qu’Israël poursuivait une campagne de colonisation très intensive dans les territoires palestiniens, et que le président Mahmoud Abbas souhaitait clore le dossier de la division survenue sous son mandat avant de quitter la scène politique.
D’autre part, le mouvement Hamas et son gouvernement traversent une crise financière et politique profonde après la chute du pouvoir des Frères musulmans en Égypte au début de juillet 2013, ainsi qu’en raison de l’intense campagne égyptienne visant à fermer les tunnels entre Gaza et le Sinaï, lesquels constituaient l’artère vitale matérielle et financière du Hamas à Gaza, sans compter les restrictions aux déplacements des membres du Hamas vers et depuis Gaza via le point de passage de Rafah, qui constitue leur unique porte vers le monde à travers l’Égypte, en plus des changements régionaux qui ont finalement convaincu le Hamas que ces évolutions n’étaient pas en sa faveur. Le Hamas a donc décidé, avec une grande maturité, de s’engager de toutes ses forces dans la réconciliation. Les deux parties de la division — et par la suite de la réconciliation — avaient déjà défini la mission du gouvernement technocratique autour de trois tâches principales, comme suit :
- Préparer des élections législatives et présidentielles dont la date devrait être annoncée six mois après la formation du gouvernement, et l’on s’attend, si les efforts de réconciliation réussissent, à ce que les élections se tiennent en janvier 2015.
- Lever le blocus israélien sur la bande de Gaza de manière à permettre la reprise de l’entrée et de la sortie des marchandises et des personnes vers et depuis celle-ci. Cela comprend le rétablissement de la relation avec la République arabe d’Égypte, ce qui signifie la reprise normale du fonctionnement du point de passage de Rafah afin que les Palestiniens de la bande de Gaza puissent circuler librement.
- Reconstruire ce qui a été détruit par les deux guerres israéliennes contre la bande de Gaza en 2008-2009 et par la guerre de décembre 2012.
## Processus de réintégration ou d’intégration ?
Il ne fait aucun doute que les défis et obstacles attendus sont grands, épineux et complexes. Certains sont connus et ont déjà été diagnostiqués, tandis que d’autres restent encore inconnus, partiellement ou totalement, car sept années ont créé une réalité économique, juridique, administrative, politique et sociale différente entre la bande de Gaza, gouvernée par le Hamas depuis juin 2007, et les gouvernorats du Nord, gouvernés depuis Ramallah par l’Autorité nationale palestinienne.
Étant donné l’exiguïté de la superficie de la bande de Gaza par rapport à la Cisjordanie — 365 km² contre 5 000 km² —, et compte tenu de la concentration du système politique et économique dans les gouvernorats du Nord au cours des sept dernières années, la réconciliation signifie la réintégration de la bande de Gaza dans le système politique et économique centré dans les gouvernorats du Nord. Il ne s’agit donc pas d’un processus d’intégration égalitaire entre deux régions ou deux systèmes, mais d’un processus de réintégration de la région de la bande de Gaza, qui s’était largement séparée du système politique palestinien de l’Autorité nationale palestinienne.
Depuis que le mouvement Hamas et son gouvernement ont pris le pouvoir dans la bande de Gaza en juin 2007, Israël a imposé un blocus global et sévère à l’ensemble de la bande de Gaza. La politique israélienne de blocus de la bande de Gaza a été régie par trois critères : pas de développement, no development ; pas de prospérité, no prosperity ; mais pas de crise humanitaire, but no humanitarian crises.
Cette politique a changé avec le temps. Alors qu’Israël n’autorisait au départ que l’entrée de produits de secours, il a ensuite permis l’entrée de matériaux de construction, de camions et d’équipements destinés au secteur du bâtiment. Ces améliorations de la politique de blocus sont intervenues après l’incident de la Flottille de la liberté du 31 mai 2010, qui a créé une pression internationale sur le gouvernement israélien pour lever le blocus, ou au moins l’alléger. La politique de blocus a poussé le gouvernement du Hamas, son mouvement et les citoyens de la bande de Gaza à dépendre presque totalement du commerce des tunnels entre Gaza et le Sinaï, qui constituait la principale source de centaines de biens nécessaires à la vie quotidienne, ainsi qu’une source importante de revenus pour le gouvernement du Hamas à Gaza.
Cette situation inhabituelle a produit une situation anormale et a créé une réalité très différente de ce qu’était la bande de Gaza, et certainement de la réalité économique, sociale et politique dans les gouvernorats du Nord. De nombreux observateurs estiment que l’objectif caché du gouvernement israélien en imposant le blocus à la bande de Gaza est d’empêcher la communication entre les deux régions, afin d’empêcher l’établissement d’un seul État palestinien, ce qu’a reconnu l’armée israélienne dans son témoignage concernant l’incident de la flottille de la liberté en mai 2010, repris dans le rapport de la commission d’enquête Turkel (Torkel), qui stipulait que : « L’un des objectifs de l’armée israélienne est de séparer la Judée-Samarie de Gaza comme objectif sécuritaire et politique ».
La Cisjordanie, la bande de Gaza et Jérusalem-Est demeurent les territoires du futur État palestinien, comme le stipule l’accord de paix entre l’Organisation de libération de la Palestine et le gouvernement israélien. La Cisjordanie et la bande de Gaza sont deux régions physiquement séparées, et dans une certaine mesure économiquement aussi, et il existe de nombreuses différences dans la structure institutionnelle, intellectuelle et sociale entre elles. Cette différence s’est approfondie au cours des années du blocus, où la communication entre elles a été interrompue de force en raison du blocus israélien, le commerce entre elles a été empêché, et la circulation des personnes entre les deux régions a été réduite. Les responsables politiques palestiniens, ainsi que le peuple palestinien, affirment également que l’État palestinien ne peut exister sans l’une et l’autre. Pas d’État palestinien dans Gaza ou la Cisjordanie séparément, ni d’État palestinien sans Gaza. La Banque mondiale indique, dans son rapport publié en août 2009, que « l’objectif stratégique consistant à établir un État palestinien économiquement viable ne peut être atteint que si la Cisjordanie et la bande de Gaza demeurent ensemble dans une seule unité économique ».
On peut définir comme suit la situation économique et sociale dans la bande après sept années de blocus :
- La transformation de la bande de Gaza, d’une société productive contribuant au revenu national brut palestinien et produisant de nombreux biens et services exportables, en une société et une économie rentières d’assistance dépendant presque entièrement de l’aide monétaire et matérielle extérieure. Toutes les institutions internationales ont cessé, en particulier durant les premières années du blocus, de mettre en œuvre tout projet nécessitant l’entrée de matières premières ou de machines et équipements lourds. De même, les institutions internationales ont cessé de traiter avec le gouvernement du Hamas à Gaza, dans ce qui a été appelé la no contact policy. Cela s’est accompagné d’une forte détérioration des indicateurs de l’éducation, de la santé publique, de la cohésion sociale, des infrastructures et des activités économiques, ainsi que d’une hausse énorme des taux de chômage et de pauvreté.
- L’interruption du commerce entre la bande de Gaza et la Cisjordanie, sachant que le commerce entre les deux régions représentait la plus grande part pour chacune d’elles. Jusqu’en 2004, la bande de Gaza contribuait à hauteur de 33 % du produit intérieur brut total, et de 15 % des exportations totales des territoires palestiniens.
- Le renversement de la pyramide sociale en raison du commerce des tunnels, qui s’est fait au détriment du secteur des affaires traditionnel et légitime ; l’économie des tunnels a produit une classe de riches qui ne faisait pas auparavant partie du tissu du secteur des affaires. Cette catégorie se caractérise par une grande richesse, mais manque des compétences et de l’expérience nécessaires au secteur des affaires légitime et formel. Le travail dans les tunnels a également poussé la majorité des capitaux légitimes à sortir du secteur des affaires, une situation que l’on peut résumer par « une tête sans argent et de l’argent sans tête ».
- L’augmentation des besoins essentiels de la population, en matière de logement, d’infrastructures, d’eau et de services de santé, en raison de l’arrêt ou du ralentissement du développement dans ces secteurs durant les années du blocus. Le rapport des Nations unies « Gaza 2020 » indique que la population de la bande de Gaza atteindra 2,1 millions d’habitants en 2020, ce qui exercera une pression sans précédent sur le niveau des services sociaux, la densité de population atteignant alors 5 500 habitants par km². La bande de Gaza aura besoin d’environ 260 millions de m³ d’eau potable, soit une augmentation de 60 % par rapport à ce qui est disponible aujourd’hui. Le territoire aura également besoin d’environ 400 nouvelles écoles et de 800 nouveaux lits pour faire face aux besoins de santé, avec la nécessité de recruter 1 000 nouveaux médecins et 2 000 infirmières.
- L’arrêt de l’investissement extérieur, la bande de Gaza n’ayant connu, au cours des sept dernières années, aucun investissement de développement significatif. Toute l’aide extérieure s’est concentrée dans les domaines de l’assistance, y compris les hôpitaux, les écoles, les ambulances et l’aide alimentaire ; bien au contraire, des dizaines de projets productifs ont fermé, et de nombreux hommes d’affaires ont déplacé leurs capitaux pour investir hors de la bande de Gaza. On a également observé le déplacement d’un certain nombre d’hommes d’affaires pour travailler dans les gouvernorats de Cisjordanie et dans les pays environnants, qu’il s’agisse de l’Égypte ou de la Jordanie, et même dans des pays lointains comme le Canada, l’Australie et des pays africains.
- La différence de statut et d’environnement juridique de la bande de Gaza par rapport à la Cisjordanie, le gouvernement israélien ayant annoncé en septembre 2007 que la bande de Gaza était une « entité hostile », et les institutions israéliennes ayant été contraintes de cesser tout traitement direct avec la bande de Gaza. Les banques israéliennes ont cessé de traiter avec leurs homologues dans la bande de Gaza, les quantités de monnaie israélienne transférées vers la bande de Gaza ont diminué, ce qui a provoqué une crise continue au niveau de la disponibilité du shekel dans la bande de Gaza. De même, le ministère israélien de l’Économie a cessé d’utiliser le numéro douanier propre à la bande de Gaza dans le système informatique gouvernemental israélien, ce qui a privé la bande de Gaza de communication directe avec le monde, et a contraint le secteur des affaires à Gaza à traiter avec des intermédiaires de Cisjordanie ou d’Israël pour mener à bien les opérations d’importation et d’exportation.
- Une division du système financier et administratif bureaucratique entre la bande de Gaza et la Cisjordanie. Après la division de juin 2007, la bande de Gaza a disposé d’un budget général présenté par le gouvernement du Hamas, distinct du budget de l’Autorité palestinienne. Le budget du gouvernement du Hamas à Gaza pour l’année 2014 s’élevait à environ 894 millions de dollars, et le gouvernement du Hamas emploie environ 51 000 employés, dont environ un tiers travaille au sein du ministère de l’Intérieur. Le budget du Hamas dépend de l’aide extérieure, des taxes perçues sur le commerce des tunnels, en plus des taxes habituellement en vigueur, telles que l’impôt sur le revenu et la taxe sur la valeur ajoutée. Tandis que le budget de l’Autorité palestinienne s’élevait à environ 3,9 milliards de dollars, reposant sur des recettes fiscales de 1 milliard de dollars, les taxes de compensation transférées mensuellement par Israël pour une valeur annuelle de 1,2 milliard de dollars, et environ 1 milliard de dollars d’aide extérieure et de prêts des banques locales.
Par ailleurs, à la suite de la division, l’Autorité nationale palestinienne a demandé à ses employés à Gaza de ne pas travailler avec le gouvernement du Hamas, et de rester chez eux tout en continuant à percevoir leurs salaires. Le gouvernement du Hamas s’est alors tourné vers le comblement du vide administratif résultant de cette décision par des dizaines de milliers d’employés, dont il s’est avéré que beaucoup ne disposaient pas des qualifications académiques et des expériences nécessaires, ce qui a affecté négativement le niveau des services fournis au public, en particulier dans les secteurs de la santé et de l’éducation. Il convient de noter que des dizaines de milliers d’employés de l’Autorité palestinienne sont retournés au travail sous la supervision du gouvernement du Hamas à Gaza, tout en continuant à percevoir leurs salaires du gouvernement de l’Autorité palestinienne à Ramallah. En bref, la division a produit deux budgets généraux différents, et deux appareils gouvernementaux différents.
## Le défi de la transition vers une économie de développement
On peut dire que l’accord de réconciliation pose les bases de l’entrée de la bande de Gaza dans une phase que la littérature du développement qualifie de phase de relèvement rapide (early recovery phase). Il s’agit de la phase qui suit l’intervention d’urgence dans les zones sinistrées, et qui précède la troisième phase, celle du développement, dans laquelle il devient possible de mettre l’accent sur des projets de développement à impact de long terme. La phase de relèvement rapide exige de combiner l’intervention humanitaire pour aider les secteurs les plus touchés, qui ont besoin d’une intervention rapide, et les interventions à dimension développementale. Elle représente, de manière générale, un pont ou une phase transitoire vers la création d’une économie productive de développement. Le défi, à ce stade, réside donc dans la recherche de mécanismes d’intervention qui combinent les dimensions humanitaire et développementale, et permettent une transition graduelle d’une économie de l’aide, fondée sur l’assistance, vers une économie de développement reposant dans une large mesure sur ses propres ressources, où sont renforcés les concepts d’investissement, de partenariat et de commerce.
Dans de telles circonstances, la question se pose toujours : faut-il se concentrer sur la reconstruction « remise en état », ou chercher à mettre l’accent sur l’édification et le développement ? Au Japon, par exemple, après la Seconde Guerre mondiale, la question était la suivante : devons-nous orienter l’effort vers la réparation de ce que la guerre a détruit, ou vers la construction et la fondation ? Le choix optimal réside dans la manière de les combiner. Car le temps et l’économie n’attendent pas ; il faut au contraire agir selon une vision fondée sur ceci : quelles sont les activités qui peuvent être menées en parallèle, et quelles sont celles qui ne peuvent être menées que successivement.
Cela est lié à la manière d’assurer l’équilibre et de hiérarchiser les priorités des groupes de pression : faut-il créer des opportunités d’emploi pour les jeunes diplômés ou pour les chômeurs des années précédentes ? La priorité réside-t-elle dans un traitement rapide de la pauvreté et du chômage, ou dans la concentration sur des projets stratégiques dont les fruits ne seront récoltés qu’après de longues années ?
L’un des défis importants au cours de la période à venir réside dans la manière de créer l’harmonie au sein de l’appareil bureaucratique entre les fonctionnaires de l’Autorité palestinienne, à qui l’on a demandé de rester chez eux tout en percevant leur salaire depuis sept ans et à qui l’on demandera de reprendre leur travail, et les fonctionnaires du gouvernement du Hamas, dont certains ont occupé des postes auparavant détenus par les fonctionnaires de l’Autorité palestinienne ; de même, il faudra créer l’harmonie entre l’appareil bureaucratique dans la bande de Gaza et son homologue en Cisjordanie, afin qu’ils forment un appareil bureaucratique harmonisé fonctionnant de manière régulière.
Le rétablissement des liens et de l’harmonie entre l’économie de la bande de Gaza et celle de la Cisjordanie après la dissociation provoquée par le blocus et la division constitue également un défi important. La bande de Gaza a un besoin urgent de nombreux produits issus des gouvernorats du Nord ; il en va de même pour l’économie de la Cisjordanie, qui a un besoin urgent des produits de la bande de Gaza. De même, l’activation rapide des institutions et entreprises du secteur privé, des organisations de la société civile et des universités afin qu’elles contribuent à la réussite de cette phase constitue un autre défi important.
En bref, la phase post-réconciliation constitue, pour le peuple palestinien, une phase « stratégique » : soit le peuple réussit à la traverser vers un avenir meilleur, soit il tombe dans l’abîme de la pauvreté, de l’assistanat et d’une division sans retour s’il échoue à la surmonter.
Thème : National Reconciliation — reconciliation · economic policy · Palestinian governance · aid — Texte © Halat al-Iqlim (Cairo) — archivé ici avec attribution à la source. — PDF