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Omar Shaban Ismail · Arab Center Washington DC · 2022
Revue de plus de 40 milliards de dollars d'aide internationale accordée aux Palestiniens depuis les accords d'Oslo, mettant en évidence la problématique de la politisation et le faible impact sur le développement de l'aide pilotée par les bailleurs de fonds.
Revue de plus de 40 milliards de dollars d'aide internationale accordée aux Palestiniens depuis les accords d'Oslo, mettant en évidence la problématique de la…
À la suite de la signature des Accords d’Oslo entre Israël et l’Organisation de libération de la Palestine en 1993, une conférence internationale s’est tenue à Washington afin d’assurer la solvabilité financière de l’Autorité nationale palestinienne (AP) nouvellement créée. Les principaux objectifs de l’époque comprenaient le financement du développement économique en Cisjordanie occupée et dans la bande de Gaza, la contribution à la stabilité au Moyen-Orient, ainsi que l’introduction de marchés libéralisés tout en œuvrant au maintien des institutions démocratiques et à la protection des droits humains. Selon des chiffres compilés par l’Organisation de coopération et de développement économiques, l’aide aux Palestiniens s’est élevée à plus de 40 milliards de dollars entre 1994 et 2020. La plus grande part de cette aide (35,4 %) a été consacrée au soutien du budget de l’AP, tandis que le reste a été alloué à divers services et secteurs économiques dans les territoires palestiniens. L’essentiel de l’aide — près de 72 % — provenait de dix donateurs : l’Union européenne (18,9), les États-Unis (14,2), l’Arabie saoudite (9,9), l’Allemagne (5,8), les Émirats arabes unis (5,2), la Norvège (4,8), le Royaume-Uni (4,3), la Banque mondiale (3,2), le Japon (2,9) et la France (2,7).
Les donateurs non arabes ont fourni près de 77 % de l’ensemble de l’aide sur la période en question. Parmi les principaux donateurs figuraient :
L’Union européenne : Animée par le désir d’aider à la mise en œuvre de la solution à deux États et de répondre également à de graves besoins socioéconomiques dans la société palestinienne, l’Union européenne oriente régulièrement son aide vers plusieurs canaux, notamment les institutions de l’AP, l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), les organisations de santé et de protection sociale, ainsi que d’autres groupes œuvrant sur des questions humanitaires, éducatives et sociales. À la suite d’une suspension partielle des fonds en 2020 — destinée à imposer des changements dans les programmes éducatifs palestiniens — l’UE a débloqué les quelque 215 millions d’euros d’aide qu’elle retenait. Et, en moyenne, l’UE fournit plus de 600 millions d’euros d’aide par an aux Palestiniens.
Les États-Unis : L’aide américaine aux Palestiniens a été influencée au fil des ans par les vicissitudes des relations américano-israéliennes, ainsi que par le rôle central joué par Washington dans l’orientation de ce qu’il reste du processus de paix entre Israël et la Palestine. Néanmoins, les États-Unis constituent la deuxième source d’aide aux Palestiniens. Après une réduction drastique de l’aide américaine durant l’administration Trump — que le président de l’époque, Donald Trump, a tenté d’utiliser comme levier pour contraindre les Palestiniens à accepter son prétendu plan de paix du « marché du siècle » — l’administration Biden a repris le financement en 2021, à hauteur de près de 250 millions de dollars. Fait important, cette tranche d’aide comprenait 150 millions de dollars pour l’UNRWA, qui subvient aux besoins de millions de réfugiés palestiniens vivant à la fois sous contrôle israélien et dans les pays arabes voisins. Lors de son récent déplacement en Palestine, le président Joe Biden a annoncé un train d’aide supplémentaire de 316 millions de dollars, dont 201 millions ont été alloués à l’UNRWA. Une contribution pluriannuelle de 100 millions de dollars pour les hôpitaux de Jérusalem-Est était également incluse dans ce train d’aide. Bien que des responsables de l’administration aient souligné la nécessité d’améliorer les conditions économiques désastreuses en Palestine, les mesures visant à traiter cette question doivent aussi inclure une attention portée aux droits politiques et nationaux des Palestiniens.
Après une réduction drastique de l’aide américaine durant l’administration Trump afin de contraindre les Palestiniens à accepter le prétendu plan de paix du « marché du siècle », l’administration Biden a repris le financement en 2021, à hauteur de près de 250 millions de dollars.
Pays pris individuellement : l’Allemagne, la Norvège, le Royaume-Uni, la France et le Japon figurent parmi les pays qui se sont le plus engagés à aider les Palestiniens. Leurs contributions combinées ont représenté plus de 20 % de l’ensemble de l’aide entre 1994 et 2020. Leur principale préoccupation a été d’assister l’AP, étant donné qu’elle est la seule entité politique palestinienne reconnue internationalement et responsable de l’administration des territoires palestiniens occupés.
La Banque mondiale : En tant qu’institution financière internationale chargée d’aider au développement économique, la Banque mondiale a fourni aux Palestiniens à la fois une assistance et une expertise. Ses contributions à l’économie palestinienne au cours de la période en question ont totalisé 1,3 milliard de dollars (soit 3,2 % du total). La Banque mondiale exerce également une influence significative sur le processus de l’aide, en contribuant à définir l’agenda de l’aide des donateurs et en aidant à la gestion des fonds donnés.
Un examen de la carte de répartition de l’aide montre que cinq pays arabes ont fourni l’essentiel de l’aide arabe aux Palestiniens entre 1994 et 2020, pour un total d’environ 8,5 milliards de dollars. Tous ces pays sont riches en pétrole et en gaz, ce qui leur confère non seulement un rôle central dans la garantie du bien-être des Palestiniens, mais accroît également leur capacité à influer sur la cause palestinienne. Le principal donateur au cours de cette période a été l’Arabie saoudite avec 4 milliards de dollars, suivie par les Émirats arabes unis (2,1 milliards de dollars), l’Algérie (908 millions de dollars), le Qatar (766 millions de dollars) et le Koweït (758 millions de dollars). Mais en 2020, l’aide arabe a chuté de manière spectaculaire, ostensiblement en raison de considérations économiques liées à la pandémie de COVID-19. L’aide saoudienne, par exemple, a baissé d’un peu plus de 77 % par rapport à l’année précédente, tandis que l’aide algérienne s’est complètement tarie. Cependant, certains ont attribué ce déclin — du moins pour ce qui est de l’aide saoudienne — à des considérations politiques liées aux efforts de l’administration Trump pour contraindre l’AP à accepter son plan de paix. Mais indépendamment des considérations sociales ou politiques, la prise en charge du bien-être des Palestiniens par le monde arabe est depuis longtemps essentielle, dans la mesure où elle est liée à la solidarité déclarée des États arabes avec la cause palestinienne et à leur insistance sur l’importance de répondre aux droits politiques et nationaux des Palestiniens.
Le principal donateur arabe de 1994 à 2020 a été l’Arabie saoudite avec 4 milliards de dollars, suivie par les Émirats arabes unis (2,1 milliards de dollars), l’Algérie (908 millions de dollars), le Qatar (766 millions de dollars) et le Koweït (758 millions de dollars).
Un facteur influençant à la fois le soutien financier international et arabe aux Palestiniens est l’actuelle division politique entre la Cisjordanie et la bande de Gaza, qui a commencé lorsque le Hamas a pris le contrôle du gouvernement à Gaza en 2007. Comme l’écrit Nathan Brown, la division a entraîné une réduction des contributions des donateurs parce que beaucoup ne voulaient pas être accusés par Israël ou les États-Unis d’aider le Hamas, que les deux pays considèrent comme une organisation terroriste. Au lieu de cela, soutient Brown, « l’attention, l’énergie diplomatique et les fonds se sont déplacés ailleurs (principalement vers la Cisjordanie et l’AP qui s’y trouve) ». Mais l’AP n’a pas négligé la bande de Gaza après sa rupture avec le Hamas, et fournit une partie de l’aide apportée à Gaza. Entre-temps, le Qatar est devenu — pour des raisons humanitaires autant que politiques — le principal bailleur de fonds de la bande de Gaza. De 2012 à 2021, ce petit État péninsulaire a versé 1,3 milliard de dollars à la bande de Gaza, dont 500 millions de dollars à la suite de l’assaut israélien contre Gaza en mai 2021.
## Quel impact l’aide internationale laisse-t-elle ?
La question de l’impact de l’aide internationale en Palestine pèse sur les responsables politiques, les militants et les Palestiniens ordinaires. Dans une analyse clairvoyante, Yara Asi soutient que depuis la signature des accords d’Oslo, « personne ne semble plus savoir quel est l’objectif à long terme de l’aide en Palestine ». Elle pose une question importante, demandant si l’aide est destinée « à soutenir la construction d’institutions en vue d’une solution à deux États, ou à fournir des décennies de financement d’urgence à une population soumise à une violence et à des privations continues ». Asi estime que la solution à deux États ne paraît plus réaliste et écrit que, malgré la poursuite de l’aide, « moins de la moitié des ménages palestiniens étaient en sécurité alimentaire en 2020 », tandis que, dans le même temps, la pauvreté continue d’augmenter et que le chômage reste élevé tant en Cisjordanie que dans la bande de Gaza. En outre, la Banque mondiale a indiqué en mai dernier que, malgré tous les efforts déployés pour résorber le déficit budgétaire de l’AP, l’Autorité reste endettée envers le secteur privé, son fonds de pension et l’emprunt intérieur.
Une grande partie de l’aide que les Palestiniens reçoivent du monde arabe et de la communauté internationale est régie soit par une politique de solidarité, soit par des considérations politiques centrées sur la réalité du conflit israélo-palestinien.
Compte tenu de ces considérations, quelques remarques importantes s’imposent en ce qui concerne l’aide internationale au peuple palestinien, et en particulier la part fournie au budget général de l’AP. Premièrement, une grande partie de l’aide que les Palestiniens reçoivent du monde arabe et de la communauté internationale est régie soit par une politique de solidarité, soit par des considérations politiques centrées sur la réalité du conflit israélo-palestinien. Dans les calculs des donateurs, l’accent mis sur le soutien à l’AP afin qu’elle puisse continuer à garantir la paix et la stabilité l’emporte de loin sur l’importance des plans de développement qui pourraient potentiellement permettre une meilleure utilisation de l’aide. En conséquence, la plupart des Palestiniens n’éprouvent pas une grande affinité avec les donateurs internationaux, dont l’assistance leur profite rarement directement. Deuxièmement, par sa nature même, l’aide étrangère est promise sans garantie que les fonds seront effectivement versés. Cette instabilité affecte la capacité de l’AP à prévoir l’origine, le montant et l’affectation de cette aide, ce qui rend la gestion des finances publiques dans les territoires palestiniens occupés de plus en plus imprévisible et entrave ainsi les efforts de l’AP pour concevoir et mettre en œuvre des initiatives de développement.
Troisièmement, même lorsque le développement économique est une priorité pour les donateurs internationaux, la nature de plus en plus complexe du conflit israélo-palestinien rend difficile la mise en œuvre de projets de développement. Cela conduit à son tour les donateurs à consacrer l’essentiel de leur aide à répondre aux besoins humanitaires urgents et au déficit budgétaire de l’AP. Quatrièmement, et surtout, la réalité de l’occupation israélienne des terres palestiniennes et le contrôle politique et économique qu’elle exerce sur les institutions palestiniennes font qu’une bonne partie de l’aide destinée aux Palestiniens est au contraire canalisée vers l’économie israélienne, ce qui rend ces fonds inutiles pour l’AP ou pour l’économie palestinienne dans son ensemble. En effet, les avantages qu’Israël tire de sa colonisation de la Cisjordanie et de son blocus de Gaza limitent sérieusement la portée de ce que les Palestiniens sont en mesure d’accomplir avec l’aide internationale qu’ils reçoivent.
## Une aide sans développement
À la lumière de cette analyse de la nature, de l’objectif, de l’ampleur et de l’impact de l’aide internationale aux Palestiniens, il faut conclure que, depuis la création de l’AP, l’aide internationale n’a pas réussi à réaliser l’aspiration des Palestiniens à placer leur économie sur la voie de la croissance économique et du développement durable. Cet échec est dû à l’impasse dans le processus de paix israélo-palestinien et à la récurrence d’évolutions politiques et sécuritaires dramatiques. Il est également causé par les politiques et les actions d’Israël, notamment son contrôle continu sur de larges portions des territoires palestiniens, l’imposition de sévères restrictions à la liberté de circulation tant des personnes que des biens, et ses attaques militaires périodiques contre la bande de Gaza, autant de facteurs qui ont entraîné des changements tant dans l’ampleur que dans l’orientation de l’aide internationale. Ces facteurs continuent de conduire les donateurs internationaux à se concentrer sur les secours et sur la correction des déséquilibres et des distorsions apparus à la suite du blocus, de la division et des attaques israéliennes répétées, au lieu d’œuvrer à la véritable développement que les Palestiniens cherchent à réaliser.
Pal-Think for Strategic Studies
Thème : Palestinian Economy — international aid · politicization · UNRWA · Palestinian Politics · donor coordination — Texte © Arab Center Washington DC — archivé ici avec attribution à la source. — Source d'origine