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Omar Shaban Ismail · Islamic University of Gaza · 2006
Omar Shaban analyse la meilleure utilisation du financement international pour le développement palestinien après le retrait unilatéral israélien de Gaza en 2005, en soutenant que ce retrait est resté incomplet et n’a pas accordé une pleine souveraineté palestinienne sur les points de passage, l’aéroport, le port et la liaison avec la Cisjordanie. Il affirme que l’aide a contribué à améliorer les conditions de vie et à construire les institutions palestiniennes, mais que son effet durable a été limité par les contraintes politiques, la faiblesse administrative et du contrôle, ainsi que par le basculement entre 2000 et 2004 des dépenses de développement vers le secours d’urgence et l’appui budgétaire. Il met en avant plusieurs chiffres clés, dont plus de 7 milliards de dollars reçus en dix ans, la promesse du G8 de 2 à 3 milliards de dollars par an pendant trois ans, et le plan à moyen terme 2005–2007 centré sur la lutte durable contre la pauvreté, la réduction du chômage et la construction du capital social.
Omar Shaban, février 2006 : l’aide après Gaza doit relier secours et développement durable par une gestion efficace.
## Introduction
Le retrait israélien partiel de la bande de Gaza et de quatre colonies isolées dans le gouvernorat de Jénine à la mi-août 2005 a constitué un défi d’un genre particulier pour l’Autorité nationale palestinienne et le peuple palestinien en général. La spécificité de ce défi tient au fait qu’il s’agissait d’un retrait unilatéral, incomplet et insuffisant, en ce qu’il ne donnait pas à l’Autorité nationale palestinienne le droit d’exercer sa pleine souveraineté sur le peuple et sur la terre. Il s’agit d’un retrait unilatéral intervenant en dehors du cadre de tout processus de paix négocié et sans garantie de poursuite des négociations sur les questions du statut final. Dans le cadre du plan de retrait, Israël a accepté de se coordonner avec l’Autorité nationale palestinienne uniquement en ce qui concerne les questions de terrain, en particulier les questions sécuritaires.
Malgré cela, Israël a réussi à présenter le retrait / l’évacuation / le redéploiement, au niveau mondial, comme une indépendance complète. Il a également été observé qu’Israël a avancé la date du retrait par rapport à l’échéance prévue afin de ne pas être contraint de négocier avec les Palestiniens sur des questions qui ne figuraient pas dans la première version du plan, à savoir des questions souveraines et à portée stratégique. Par exemple, la question du point de passage de Rafah est restée sans solution, de même que le point de passage commercial situé à l’est de Gaza, « Karni ». De même, la question de la réhabilitation / mise en service de l’aéroport de Gaza n’a pas été tranchée, et il en va de même pour le port, pour lequel l’accord d’Israël s’est limité à autoriser l’Autorité à entamer les travaux de construction, lesquels nécessitent 3 à 4 ans, sans donner aucune garantie quant à l’autorisation de son exploitation. Quant à la route reliant les gouvernorats de Gaza à ceux de Cisjordanie, les discussions à son sujet n’ont pas dépassé des propositions scientifiques et techniques sur la forme que pourrait prendre cette route. Il convient de rappeler qu’un accord a été trouvé ultérieurement sur certaines de ces questions, comme l’Accord sur le point de passage de Rafah, signé avec l’aide de la République arabe d’Égypte, de l’Union européenne et en présence d’observateurs internationaux chargés de surveiller la performance de l’Autorité nationale palestinienne. De même, un accord tripartite a été signé entre la Palestine, la Turquie et Israël, en vertu duquel la zone industrielle de Beit Hanoun est réactivée sous gestion turque.
Comme cela s’était produit à Oslo, lorsque Israël avait donné au monde l’impression que la Palestine était devenue indépendante et que la question palestinienne était parvenue au port de la solution, les médias officiels israéliens ont réussi à faire croire au monde que le retrait israélien des gouvernorats de Gaza et du nord de la Cisjordanie palestinienne avait abouti à une pleine indépendance palestinienne et que l’Autorité nationale palestinienne disposait désormais d’une souveraineté totale sur le territoire, de sorte qu’Israël et la communauté internationale étaient en droit, sur cette base, d’attendre d’elle qu’elle assume les obligations de tout État indépendant dans ce monde.
## La philosophie du soutien international à l’Autorité palestinienne à la veille du retrait israélien
À la lumière du plan de retrait, la communauté internationale s’est empressée, comme à l’accoutumée, d’annoncer sa disponibilité à fournir soutien et assistance. Les pays du G8 ont ainsi décidé, lors de leur conférence tenue en Écosse en juillet 2005, d’allouer un montant de 2 à 3 milliards de dollars par an pour soutenir l’Autorité palestinienne pendant trois années consécutives. Cette décision de soutien a été prise par les pays du G8 afin d’encourager les Palestiniens à interagir avec le plan de retrait et de permettre à l’Autorité d’assumer les obligations qui en découlent. Il est d’usage que la communauté internationale riche, représentée par les États-Unis, l’Union européenne et le Japon, fournisse une aide financière massive et un appui politique aux régions qui connaissent des transformations politiques radicales, comme en Palestine, au Soudan, en Iraq, en Afghanistan, en Serbie et en Bosnie, ou aux régions qui connaissent une transformation stratégique du système politique, comme cela s’est produit lors de l’effondrement du bloc socialiste et de l’adhésion de la plupart de ses États à l’Occident capitaliste. Par ce soutien et cette assistance, la communauté internationale riche vise à encourager les parties à entrer dans la nouvelle phase, qu’il s’agisse d’un règlement politique d’un conflit militaire, d’une transformation de la nature du système politique, ou de l’émergence d’un nouveau système politique favorable à l’Occident ou porteur de ses idées et non contradictoire avec ses intérêts. Cela s’est produit après l’occupation américaine de l’Afghanistan et de l’Iraq, et après la fin de la guerre des Balkans. Cela s’est également produit dans le cas du Soudan et du Timor oriental. Cela s’est certainement produit avec le début du dialogue palestino-israélien, qui s’est conclu par la signature de l’Accord d’Oslo en septembre 1993, en vertu duquel l’Autorité nationale palestinienne a été créée. Depuis lors, la communauté internationale riche a tenu des conférences internationales annuelles dans le but de fournir un soutien technique et financier au processus de paix afin de permettre à l’Autorité palestinienne d’assumer ses obligations, de manière à lui permettre, en fin de compte, de préserver le processus de paix. La première d’entre elles s’est tenue en octobre 1993 à Washington, peu après la signature de l’Accord d’Oslo, avec la participation de 42 États et institutions donatrices. La conférence a alloué 2,5 milliards de dollars pour soutenir l’Autorité palestinienne pendant cinq années consécutives, soit une moyenne de 500 millions de dollars par an. Depuis lors et jusqu’à ce jour, la communauté internationale s’est engagée, quoique à des degrés divers, à permettre à l’Autorité nationale palestinienne d’assumer son rôle vis-à-vis de la société palestinienne.
## Revue du financement international au cours des dix dernières années
L’Autorité nationale palestinienne a reçu plus de sept milliards de dollars au cours des dix dernières années afin de lui permettre d’assumer le rôle qui lui est confié, à savoir protéger la paix en améliorant le niveau de vie des Palestiniens. Le volume considérable de l’aide reçue par l’Autorité palestinienne l’a placée au deuxième rang après Israël depuis la Seconde Guerre mondiale en termes de part moyenne d’aide internationale par habitant. On peut dire que l’aide internationale a réalisé, dans une large mesure, les aspirations palestiniennes et a contribué, de façon indéniable, à améliorer les conditions de vie dans la société palestinienne ; elle a également joué un rôle non négligeable en aidant l’Autorité palestinienne naissante à remédier aux effets d’une occupation prolongée et à renforcer le soutien du peuple palestinien à la paix. Toutefois, l’évaluation objective de l’impact de cette aide ne peut être complète sans examiner les détails du financement international en termes de sources, de conditions, de domaines d’affectation, etc. De même, le financement international ne peut être considéré comme homogène, tant dans sa forme que dans son contenu. Il existe un financement commercial, et il existe un financement dans lequel le bailleur de fonds a la haute main sur la détermination des domaines d’affectation ; il convient également de considérer le degré de durabilité de l’effet de ce financement en ce qui concerne le renforcement des capacités administratives et techniques de l’Autorité palestinienne et l’autonomisation du citoyen palestinien. Compte tenu de l’instabilité qui est devenue l’une des caractéristiques de la situation palestinienne, et compte tenu de la relation d’influence réciproque entre la réalité politique et le financement international accordé, le financement international a varié d’une année à l’autre à travers trois phases temporelles différentes :
## Première phase : 1994-2000
C’est la phase qui a vu la création de l’Autorité nationale palestinienne et le début de l’exercice de ses compétences et de sa souveraineté dans la mesure permise par les accords d’Oslo. Le volume du financement international destiné à la Palestine au cours de ces années a varié autour de 500 millions de dollars par an. Au cours de cette phase, le financement s’est concentré sur la construction institutionnelle de l’Autorité palestinienne, la mise en œuvre d’énormes programmes de formation, comprenant la mise en place d’institutions gouvernementales, le renforcement des appareils de sécurité palestiniens, ainsi que des programmes d’amélioration des infrastructures et des projets d’amélioration des services d’eau potable, d’électricité et d’assainissement. Cette phase a vu la publication de plusieurs rapports faisant état d’une corruption généralisée dans les cercles de l’Autorité et de manifestations de grande prodigalité dans les dépenses de fonds, ainsi que de la prolifération des monopoles économiques et des entreprises détenues par le gouvernement. L’un de ces rapports était celui de l’Institution de contrôle général, qui a confirmé la disparition de sommes considérables s’élevant alors à près de 315 millions de dollars. Il y eut également le rapport de la commission « Rokar ».
Cette phase a également connu de nombreuses manifestations et réalisations remarquables, telles que la réhabilitation de l’aéroport de Gaza et le lancement du processus de construction du projet de port, la construction et l’exploitation de la compagnie de production d’électricité, la réhabilitation de dizaines de kilomètres de routes, ainsi que la construction de nombreux projets de logement qui ont atténué l’acuité de la crise du logement qui étouffait la société palestinienne, en particulier parmi les jeunes. Cette phase s’est également distinguée par la construction de dizaines d’écoles et d’établissements d’enseignement, etc. Les priorités du financement au cours de cette phase étaient les suivantes :
• Projets d’infrastructure
• Projets de services sociaux
• Projets de construction institutionnelle
• Projets des secteurs productifs
Les trois premiers secteurs se sont taillé la part du lion de ces aides, chaque secteur recevant une part comprise entre 25 et 30 % du total des aides.
## Deuxième phase : 2000-2004
C’est la phase qui a vu l’éclatement de la deuxième Intifada à la fin de septembre 2000, laquelle a eu un très grand impact sur de nombreux aspects et manifestations de la société palestinienne. Le conflit armé a de nouveau éclaté entre les Palestiniens et l’occupation israélienne. Il diffère du conflit qu’a reflété la première Intifada, déclenchée en 1987 et achevée avec l’arrivée de l’Autorité nationale palestinienne. Cette fois, l’Autorité nationale était une cible délibérée des mesures de répression israéliennes, certains appareils officiels de l’Autorité ayant participé à des activités de résistance contre l’occupation. Cette phase a connu une campagne féroce menée par Israël pour détruire ce qui avait été accompli au cours des années précédentes, touchant tous les secteurs : industriel, agricole, touristique, les institutions publiques, la fermeture des routes, l’imposition de longues fermetures des territoires palestiniens, la destruction de la capacité administrative et sécuritaire de l’Autorité nationale palestinienne. Elle a également vu l’interruption des relations de coopération que l’économie palestinienne avait pu construire avec le monde. Cette phase s’est aussi caractérisée par l’acharnement d’Israël à construire le mur de séparation raciale à un rythme très accéléré, ce qui a modifié le caractère topographique de la Cisjordanie et a entraîné la séparation de dizaines de milliers de Palestiniens de leurs terres et de leurs lieux de travail. Les pertes des Palestiniens au cours de ces années ont été estimées à plus de 16 milliards de dollars, soit plusieurs fois le volume de l’aide internationale. L’ensemble de ces mesures israéliennes a eu des effets négatifs sur l’ensemble de la société palestinienne, qui se sont manifestés par :
• La destruction des institutions productives industrielles, agricoles et touristiques, etc.
• La propagation du chômage, de la pauvreté et des problèmes sociaux résultant de ces conditions.
• La détérioration des relations internes et l’émergence de manifestations de chaos sécuritaire et de conflits armés.
• L’accroissement de l’incapacité de l’Autorité palestinienne à tenir les rênes des affaires et à organiser le front intérieur.
• La transformation de l’ensemble de la société palestinienne en une société dépendante de l’aide internationale.
• Une transformation radicale de la structure de l’économie palestinienne, de sorte que les programmes de développement humain durable ont reculé pour être remplacés par des programmes de secours, d’intervention rapide et des programmes d’urgence qui ne laissent pas d’effets à moyen et long terme.
• L’arrêt des travaux des programmes d’infrastructure stratégiques tels que le projet du port de Gaza, l’arrêt de fonctionnement de l’aéroport de Gaza du fait de la destruction et de l’interdiction politique israéliennes, ainsi que l’arrêt des travaux de construction des centrales de production d’électricité dans les gouvernorats de Cisjordanie.
• La détérioration du volume des recettes publiques provenant des impôts et taxes, ce qui a contribué à accroître l’incapacité de l’Autorité nationale à remplir ses obligations ; Israël a également retenu les taxes qu’il percevait pour le compte de l’Autorité, les « recettes de compensation ».
• D’autre part, le volume de l’aide internationale a doublé au cours de ces années. Alors que le financement international moyen au cours de la période 1995-2000 variait entre 400 et 600 millions de dollars par an, la moyenne du financement international a doublé pour atteindre un milliard de dollars par an durant les années de l’Intifada 2000-2004.
• Un changement radical dans les domaines de dépense du financement : après avoir été majoritairement orienté vers le soutien de programmes de développement à impact durable, ce qu’on a appelé le « soutien budgétaire » en est venu à accaparer plus de 50 % de l’aide internationale. Par soutien budgétaire, on entend le fait de permettre à l’Autorité de verser les salaires de ses employés, dont le nombre a dépassé 130 000. Il y a également eu un changement dans la répartition sectorielle de l’aide par rapport à la première phase. À titre d’exemple non limitatif, les secteurs sociaux ont accaparé 68 % du total de l’aide, contre 27 % dans la phase mentionnée précédemment. Une forte baisse s’est également produite dans la part du soutien orienté vers le secteur des infrastructures : alors que sa part dépassait 27 %, elle est tombée à seulement environ 10 % du total de l’aide. Cela est dû à l’aggravation des problèmes sociaux apparus durant l’Intifada et à la paralysie qui a frappé les secteurs productifs du fait des politiques d’occupation susmentionnées.
## Troisième phase, financement post-plan de désengagement : 2005-2007
À la lumière du plan de désengagement, la communauté internationale s’est empressée, comme à l’accoutumée, d’annoncer sa disposition à fournir appui et assistance. Les huit pays industrialisés ont ainsi décidé, lors de leur conférence tenue en Écosse en juillet 2005, d’allouer un montant de 2 à 3 milliards de dollars par an pour soutenir l’Autorité palestinienne pendant trois années consécutives. Cette décision de soutien a été prise par les huit pays industrialisés afin d’encourager les Palestiniens à interagir avec le plan de désengagement et de permettre à l’Autorité d’assumer les obligations qui en découlent. Peu après l’adoption de cette décision par les huit pays industrialisés, de nombreuses opinions ont émergé, mettant en doute la capacité de l’Autorité nationale palestinienne, dans sa situation actuelle, à gérer efficacement ce financement massif. Des craintes, dont certaines se sont déjà révélées fondées, ont donc été soulevées, et peuvent être résumées comme suit : la faiblesse administrative et technique de l’Autorité ainsi que son manque du soutien populaire requis. De même, la faiblesse des institutions de contrôle et leur incapacité à remplir leur rôle — telles que le Conseil législatif, l’appareil judiciaire et les organisations civiles de contrôle — conduiront nécessairement à davantage de corruption, à l’émergence de nouveaux monopoles, à une distorsion des priorités du développement financé, à l’aggravation des problèmes sociaux et à la propagation des manifestations de désordre sécuritaire, à une recrudescence des atteintes à l’État de droit, ainsi qu’à des dépenses consacrées à des rubriques, programmes et activités non prioritaires. Il en résultera nécessairement un affaiblissement de la stabilité politique. L’Autorité nationale a préparé un ensemble de projets, au nombre de 38, qui a été remis au Quartet. Le Quartet se compose de 1) l’Union européenne, 2) la Fédération de Russie, 3) les États-Unis d’Amérique, et 4) les Nations unies. M. James Wolfensohn a été choisi comme coordinateur du Quartet, en raison de sa grande connaissance des conditions de la région, ayant travaillé un temps comme représentant de la Banque mondiale en Palestine.
## Évaluation de l’impact du financement international sur le développement en Palestine
Le nombre des pays donateurs de l’Autorité palestinienne a atteint environ 42 pays (« ministère de la Planification »). Leur contribution à l’Autorité palestinienne varie en ampleur et selon la forme que prennent ces aides ; l’Union européenne est le principal bailleur de fonds de l’Autorité palestinienne. Il convient de signaler le problème statistique chronique en Palestine, où il n’est pas possible de vérifier la précision des chiffres et des statistiques, même celles publiées par des centres spécialisés de statistique. Cela tient au fait que les sources de financement ne suivent pas des canaux clairs et enregistrés ; de même, certains canaux de financement aboutissent à des individus, associations et institutions sans qu’il en existe de documentation, en particulier les aides provenant du monde arabe et islamique. De même, les aides venant d’entités arabes, islamiques et internationales peuvent être recensées dans le cadre de la zakat, de la construction de mosquées, de la construction de centres de santé, et des aides de secours destinées aux personnes handicapées et aux agriculteurs. Certains chercheurs estiment que les aides internationales dûment documentées ne dépassent pas les deux tiers des aides parvenant à la Palestine. Le tableau n° (1) montre le volume du financement et ses sources au cours des dix dernières années.
Tableau n° (1) : Sources et volume du financement (valeur en millions de dollars)
Partie donatrice : 1994-1997 | 1998-2000 | 2001-2003 | Total
Union européenne : 219 | 235 | 787 | 1 241
Pays arabes : 193 | 105 | 903 | 1 201
États-Unis d’Amérique : 285 | 260 | 482 | 1 027
Japon : 308 | 132 | 41 | 481
Institutions internationales : 139 | 140 | 154 | 433
Source : Rapport sur le développement humain 2004, Programme d’études du développement, Université de Birzeit.
Il n’est pas nouveau de dire que le financement international a joué un rôle important dans la réalisation des objectifs du développement en Palestine et dans l’amélioration des conditions de vie de la société palestinienne, en particulier durant les années de l’Intifada qui furent des années de disette pour la société palestinienne en raison des politiques de l’occupation et de ses mesures contre tous les aspects de la société palestinienne, en particulier les ressources économiques productives. Toutefois, il ne faut pas se contenter d’évoquer le volume de l’aide ; il faut au contraire approfondir les conditions de ce financement, ses types, ses postes de dépense et le contexte politique local et international à travers lequel ce financement intervient. Par exemple :
• Les secteurs sociaux — santé, éducation, secteurs de la jeunesse et de l’enfance, et aides humanitaires — ont accaparé 31 % du total des aides.
• Le secteur des infrastructures, comprenant l’énergie, le logement, l’assainissement, les communications et les transports, est arrivé en deuxième position en termes de volume de financement, en accaparant 30 %.
• Le secteur du renforcement des institutions ainsi que du soutien administratif et technique a accaparé 27 %.
• Le secteur productif est arrivé en bas de la liste, avec seulement 9 % qui lui ont été alloués.
La situation apparaît plus clairement encore lorsque l’on approfondit la manière dont ces aides sont réparties entre les activités à l’intérieur de chaque secteur. Par exemple, les consultations et l’assistance technique ont accaparé 28 % du total des aides, tandis que 14 % de ces aides ont été fournies sous forme de prêts, dont certains à des taux d’intérêt commerciaux atteignant parfois 15 %. Ce sont là parmi les taux commerciaux les plus élevés au monde. Le tableau n° (2) montre la répartition sectorielle des aides internationales.
Tableau n° (2) : Répartition sectorielle des aides (valeur en millions de dollars)
Secteur : 1994-1997 | 1998-2000 | 2001-2003 | Total
Infrastructures : 606 | 550 | 307 | 1464
Secteurs productifs : 137 | 192 | 98 | 428
Services sociaux : 599 | 427 | 2094 | 3121
Renforcement des institutions : 604 | 241 | 346 | 1193
Autres : 82 | 53 | 210 | 346
Total : 2029 | 1465 | 6708 | 6553
Source : Rapport sur le développement humain 2004, Programme d’études du développement, Université de Birzeit.
Bien que les conditions de certains financements internationaux soient parfois inéquitables, la disponibilité de capacités propres et d’une haute compétence chez l’entité bénéficiaire réduit l’ampleur de cette iniquité. Malgré l’impact positif qu’ont eu ces aides sur la société palestinienne, l’étude de la réalité que nous vivons indique un recul important des indicateurs du développement humain, sans minimiser aucunement l’impact des politiques méthodiques de l’occupation contre l’économie palestinienne. Le chômage et la pauvreté ont atteint des niveaux sans précédent, au point que les deux tiers de la société palestinienne vivent désormais sous le seuil de pauvreté relative et que 20 % vivent dans une pauvreté extrême ne permettant pas d’assurer l’alimentation nécessaire en quantité et en qualité. Sans parler du niveau dégradé des routes et des infrastructures, ainsi que de la faiblesse des services d’eau, d’électricité et de télécommunications. La société palestinienne est ainsi devenue dans un besoin urgent et permanent de secours et de soutien, après avoir été une société productive qui soutenait les autres, comme ce fut le cas avec l’Algérie lors du séisme d’El Asnam au milieu des années quatre-vingt, avec l’Éthiopie lors de sa famine dans les années quatre-vingt, et avec l’Arménie lors de son tremblement de terre dévastateur dans les années quatre-vingt-dix. Certes, la situation est bien meilleure qu’avant l’arrivée de l’Autorité nationale palestinienne. Toutefois, de nombreuses études et rapports, tant locaux qu’internationaux, ont conclu que le financement international, y compris arabe et islamique, aurait pu produire des effets plus durables s’il avait été employé avec davantage d’efficacité.
## Plan de développement à moyen terme 2005-2007
Comme il est d’usage, et depuis la création de l’Autorité nationale palestinienne en 1994, l’Autorité, représentée par le ministère de la Planification, a élaboré un plan à moyen terme pour les trois années 2005-2007. Le plan a été préparé par une équipe centrale au sein du ministère, en coordination avec les ministères de l’Autorité nationale. Selon ses propres termes,…
Thème : Palestinian Economy — international financing · development · Israeli withdrawal · Palestinian Politics — Texte © Islamic University of Gaza — archivé ici avec attribution à la source.