Publication
Omar Shaban Ismail · The Cairo Review of Global Affairs · 2020
Essai publié dans la Cairo Review sur la construction d'un port maritime à Gaza comme poumon économique et mesure possible de confiance : considérations techniques, politiques et sécuritaires.
Essai publié dans la Cairo Review sur la construction d'un port maritime à Gaza comme poumon économique et mesure possible de confiance : considérations techniques,…
Le 12 septembre 2021, à l'université Reichman, en Israël, celui qui était alors ministre des Affaires étrangères et qui est aujourd'hui premier ministre israélien, Yaïr Lapid, a présenté sa vision d'un règlement à long terme entre Israël et la bande de Gaza contrôlée par le Hamas. Le plan Lapid — baptisé « L'économie pour la sécurité » — comportait deux étapes : la première consacrée à la crise humanitaire immédiate à Gaza, la seconde exposant un plan de développement global pour Gaza, au cœur duquel figuraient la construction d'un nouveau port maritime gazaoui et l'établissement d'une liaison de transport entre Gaza et la Cisjordanie.
Le mouvement et l'accès des personnes et des marchandises à destination et en provenance de Gaza constituent depuis des décennies un sujet important des négociations israélo-palestiniennes. Créer un pôle de commerce maritime et en garantir l'accès représenterait une avancée majeure pour l'expansion de l'économie gazaouie et de l'économie palestinienne dans son ensemble. À ce jour, pourtant, des obstacles sécuritaires, politiques et économiques ont empêché la réalisation d'un tel port. Divers modèles ont été proposés pour cette idée, mais aucun n'a vu le jour.
Tout effort futur visant à développer un port palestinien devra prendre en compte plusieurs facteurs : les aspirations nationales palestiniennes, la sécurité israélienne, la coopération institutionnelle, les coûts et l'emplacement, entre autres. Un port pour Gaza recèle un potentiel considérable — élargir les possibilités et bâtir la confiance —, mais il est dans l'intérêt à long terme de toutes les parties que les responsables politiques évaluent les options avec rigueur et méthode. Cet article examine le contexte historique de l'idée d'un port à Gaza, la manière dont elle a été traitée dans les accords d'Oslo et dans les ententes israélo-palestiniennes ultérieures, et passe en revue les principales solutions envisageables pour doter les Palestiniens d'un port maritime. Il identifie également une solution optimale, qui satisfait au mieux les préférences des principaux acteurs et mérite d'être considérée alors que les responsables politiques recherchent des idées neuves pour améliorer les conditions de vie et rétablir la confiance entre Palestiniens et Israéliens.
Gaza n'a jamais disposé de son propre port de commerce ; historiquement, son seul accès à la mer passait par un petit port de pêche situé dans la ville de Gaza. La pêche est depuis longtemps un élément central de l'économie gazaouie, et le port de la ville de Gaza sert essentiellement aux bateaux de pêche. Ce port est peu profond (environ 5 mètres, soit 16 pieds) et dépourvu des quais, des grues et des entrepôts nécessaires au traitement des navires de charge modernes. Compte tenu de ces limites, la quasi-totalité des marchandises qui entrent à Gaza y parviennent par voie terrestre depuis Israël et l'Égypte.
Avant l'occupation israélienne consécutive à la guerre des Six Jours de 1967, Gaza était administrée par l'Égypte et l'ensemble de son commerce extérieur transitait par les ports égyptiens. Après 1967, ce commerce s'est reporté sur les ports israéliens, au premier rang desquels Ashdod. Depuis 1994 — à la suite des accords d'Oslo et de la création de l'Autorité palestinienne (AP) —, les exportations et les importations gazaouies dépendent des ports israéliens et transitent le plus souvent par le point de passage de Karni, au nord de Gaza. Les ports égyptiens d'El-Arish et de Port-Saïd ont également servi à importer et à exporter un volume plus modeste de marchandises via le point de passage de Rafah, à la frontière méridionale de Gaza.
Un port maritime palestinien dans les accords d'Oslo et les négociations ultérieures
La question d'un port pour Gaza occupait une place secondaire dans l'ordre du jour des négociations menées à Oslo en 1993 entre Israël et l'Organisation de libération de la Palestine (OLP), qui ont abouti à la Déclaration de principes sur les arrangements intérimaires d'autonomie. La Déclaration de principes n'abordait pas la construction d'un port maritime à Gaza durant la période transitoire de cinq ans d'autonomie palestinienne envisagée. Elle se bornait à indiquer que, aux côtés de plusieurs autres organismes, « dès son installation, le Conseil [palestinien] créera… une Autorité du port maritime de Gaza » (Déclaration de principes, art. VII.4), et qu'un comité permanent israélo-palestinien de coopération économique « définirait les orientations relatives à l'établissement d'une zone portuaire maritime à Gaza » (Déclaration de principes, annexe III, art. 5). Les parties reconnaissaient que la construction d'un port maritime pour Gaza exigerait des investissements considérables et un calendrier de travaux dépassant de loin la période transitoire de cinq ans.
Lors de la négociation du premier accord d'application d'Oslo — l'accord de Gaza-Jéricho de 1994 —, les parties ont de nouveau reporté la question à plus tard, en précisant que, jusqu'à la construction d'un port maritime à Gaza, « l'entrée et la sortie des navires, des passagers et des marchandises par voie maritime se feraient par les ports israéliens » (art. XI.4.c). L'Accord intérimaire israélo-palestinien sur la Cisjordanie et la bande de Gaza de 1995, également appelé « Oslo II » (l'« Accord intérimaire »), a repris mot pour mot les dispositions de l'accord de Gaza-Jéricho relatives à un port maritime à Gaza (Accord intérimaire, annexe II, art. XIV.4). En somme, si les accords d'Oslo traduisaient une aspiration palestinienne au développement d'un port maritime à Gaza, ils reconnaissaient que, tant qu'il ne serait pas construit, Gaza devrait continuer d'utiliser les ports israéliens (ou égyptiens).
En octobre 1998, dans le mémorandum de Wye River, les parties ont de nouveau reconnu l'importance que revêtait pour les Palestiniens la construction d'un port maritime à Gaza et se sont engagées à conclure rapidement un accord relatif à sa construction (ibid., art. III.4). Enfin, le 4 septembre 1999 — quatre mois après le terme envisagé de la période transitoire de cinq ans et la date cible pour la conclusion d'un accord sur le statut permanent —, les parties ont signé le mémorandum de Charm el-Cheikh, assorti de dispositions détaillées sur l'établissement d'un port maritime à Gaza. Selon ces dispositions, la construction du port de Gaza devait commencer le 1er octobre 1999 et, une fois achevé, le port devait fonctionner conformément à l'Accord intérimaire, y compris ses dispositions douanières, sous réserve de la conclusion d'un protocole conjoint détaillé sur l'exploitation portuaire, dispositifs de sécurité compris (ibid., section 6).
À la suite de l'échec du sommet de Camp David en juillet 2000, l'Autorité palestinienne de Yasser Arafat a entrepris — sans coordination avec Israël — la construction d'un nouveau port maritime, grâce à des fonds fournis par la communauté internationale. Le site retenu se trouvait près de Nuseirat, à environ 5 km (3 miles) au sud du port de pêche existant dans la ville de Gaza. L'AP a ensuite accepté de négocier avec Israël et, le 20 septembre 2000, les deux parties sont parvenues à un accord détaillé intitulé « Entente sur la construction du port maritime de Gaza », permettant aux travaux d'avancer avec pour objectif l'achèvement du port en dix-huit mois. Quelques jours plus tard, toutefois, la seconde Intifada (également appelée « Intifada al-Aqsa ») éclatait : une flambée de violence qui a duré plus de quatre ans et coûté la vie à des milliers d'Israéliens et de Palestiniens. Pendant les combats, Israël a bombardé le chantier du port de Gaza et l'a détruit.
En septembre 2005, après quatre années de violence et faute de toute perspective de règlement de paix israélo-palestinien global, Israël a retiré unilatéralement ses forces militaires et ses colonies civiles de Gaza. Quelques semaines plus tard, le 15 novembre 2005, Israël et l'AP concluaient un « Accord sur les déplacements et l'accès », qui prévoyait que la construction d'un port maritime à Gaza pouvait commencer et qu'Israël n'entraverait pas son exploitation. L'accord disposait également que les deux parties et les États-Unis mettraient en place un comité tripartite chargé d'élaborer les dispositifs de sécurité et les autres arrangements applicables au port avant son ouverture (ibid., section 5).
En juin 2007, cependant, avant que la construction d'un port maritime à Gaza n'ait repris, le Hamas a arraché à l'AP le contrôle de Gaza. Comme le Hamas ne reconnaissait ni Israël ni les accords d'Oslo, l'ensemble des accords et des projets relatifs au port de Gaza a été suspendu. En raison de l'hostilité du Hamas envers Israël et de ses tentatives d'introduire clandestinement des armes à Gaza, Israël et l'Égypte surveillent et contrôlent depuis 2007 la circulation des marchandises et des personnes aux frontières de Gaza.
Considérations relatives à un futur port maritime à Gaza
L'avenir d'un port maritime pour Gaza demeure incertain, mais des propositions telles que celle du premier ministre Lapid pourraient revenir sur la table. Pour envisager l'emplacement et l'exploitation d'un futur port gazaoui, quatre facteurs doivent être évalués : la sécurité israélienne ; les aspirations nationales palestiniennes ; le passage sûr entre Gaza et la Cisjordanie ; et l'état actuel de la division entre la Cisjordanie contrôlée par l'AP et Gaza contrôlée par le Hamas.
La principale préoccupation sécuritaire d'Israël concernant un port à Gaza est d'empêcher le passage de terroristes, d'armes et d'explosifs. Les accords d'Oslo prévoyaient la participation d'agents de sécurité israéliens, aux côtés de responsables de l'AP, à l'inspection des passagers et des marchandises franchissant l'ensemble des frontières terrestres et maritimes palestiniennes. En application de ces dispositions, des agents de sécurité israéliens ont été présents aux points de passage entre les Territoires palestiniens et Israël, ainsi qu'à tous les passages terrestres entre la Cisjordanie et la Jordanie et au point de passage entre Gaza et l'Égypte.
L'« Accord sur les déplacements et l'accès » de 2005, signé entre Israël et l'AP après le désengagement israélien de Gaza, fixait des principes d'exploitation des points de passage terrestres entre l'Égypte et Gaza. Après la prise de contrôle de Gaza par le Hamas au détriment de l'AP, des éléments importants de cet accord se sont effondrés — notamment le partenariat AP-Israël-Égypte au point de passage de Kerem Shalom et l'assistance de l'Union européenne à l'inspection des marchandises au passage de Rafah. Pendant de nombreuses années après la prise de Gaza par le Hamas, l'Égypte a imposé de sévères restrictions au transit des marchandises et des personnes au point de passage de Rafah, dont certaines ont été levées ces dernières années. En 2009, après un épisode de combats intenses entre Israël et le Hamas (opération « Plomb durci »), Israël a imposé à Gaza un blocus naval s'étendant sur vingt milles marins au large. Depuis lors, tous les navires transportant des marchandises ou des passagers à destination de Gaza sont tenus de les décharger pour inspection dans des ports égyptiens ou israéliens, d'où ils sont acheminés vers Gaza par voie terrestre.
Tant que le Hamas contrôlera Gaza, il est difficile d'imaginer qu'Israël donne son aval à un port maritime situé à l'intérieur de Gaza, ce qui empêcherait toute inspection par des agents de sécurité israéliens, de l'AP ou d'un tiers acceptable. Les considérations sécuritaires israéliennes imposent donc que l'inspection des cargaisons et des passagers entrants soit effectuée en dehors de Gaza.
Les aspirations nationales palestiniennes
Les aspirations nationales nourrissent le souhait palestinien de disposer, à l'intérieur de Gaza, d'un port maritime géré et exploité exclusivement par des Palestiniens, affranchi de tout contrôle israélien. Les Palestiniens considèrent un port palestinien libre comme un symbole essentiel de souveraineté et d'indépendance. Le contrôle de Gaza par le Hamas complique toutefois les choses. Contrairement à l'OLP, le Hamas n'accepte pas les accords d'Oslo, y compris leurs dispositions de sécurité, et son hostilité envers Israël exclurait assurément tout rôle, à l'intérieur de Gaza, d'une supervision israélienne des mouvements de marchandises et de personnes à destination et en provenance de la bande. Le contrôle du Hamas rendrait aussi vraisemblablement impossible la présence, dans la bande, d'inspecteurs tiers acceptables pour Israël. Cette issue probable a été illustrée lorsque, après le redéploiement unilatéral d'Israël hors de Gaza, des arrangements furent conclus entre Israël et l'AP prévoyant que le point de passage terrestre de Rafah, situé à la frontière entre l'Égypte et Gaza, serait exploité par l'AP sous la supervision d'un tiers, la Mission d'assistance frontalière de l'Union européenne à Rafah (EUBAM Rafah). Après la prise de pouvoir du Hamas, cependant, l'AP n'a pu garantir la sécurité des observateurs de l'EUBAM Rafah, qui se sont retirés.
Le passage sûr entre la Cisjordanie et Gaza
Le port maritime envisagé pour Gaza dans les accords d'Oslo devait desservir l'ensemble des Territoires palestiniens : la bande de Gaza (365 km², soit 141 miles carrés) et la Cisjordanie, bien plus vaste mais enclavée (5 655 km², soit 2 183 miles carrés). Les accords d'Oslo prévoyaient que des arrangements seraient pris pour assurer un passage sûr entre la Cisjordanie et Gaza à travers Israël, sous la seule réserve des considérations de sécurité israéliennes. Jusqu'à présent, pourtant, les parties ne sont pas parvenues à négocier un tel régime de passage sûr. À l'avenir, la planification d'un port maritime à Gaza, en particulier son emplacement et ses capacités, devra tenir compte d'un régime de passage sûr entre Gaza et la Cisjordanie qui facilite la circulation directe des marchandises.
Les divisions interpalestiniennes
La division entre Gaza et la Cisjordanie rend plus ardue la plupart des composantes du conflit israélo-palestinien, à commencer par les efforts de développement économique. Plus précisément, le contrôle de Gaza par le Hamas depuis 2007, sa non-reconnaissance d'Israël et de l'AP et son rejet de tous les accords israélo-palestiniens ont constitué autant d'obstacles au développement. Dans le cas d'un port maritime à Gaza, sans réunification de la Cisjordanie et de Gaza sous un gouvernement unique respectant les accords passés, de nombreuses questions surgissent quant à l'exploitation du port, à la population qu'il desservira et à l'autorité gouvernementale qui sera chargée de le gérer.
Une possibilité consiste à différer toute planification supplémentaire d'un port maritime à Gaza jusqu'à ce que les questions fondamentales du triangle Israël-AP-Hamas aient été réglées. Une autre option, peut-être meilleure, consiste à engager le processus de planification et à s'en servir comme catalyseur pour résoudre progressivement les questions les plus fondamentales, tout en atténuant les conditions humanitaires désastreuses que subissent les deux millions d'habitants de Gaza.
Les solutions envisageables pour un port maritime à Gaza
En 2016, un groupe d'experts américains et israéliens des ports, du transport maritime, de l'économie, de la sécurité et des affaires du Moyen-Orient a mené une étude approfondie des options permettant de doter les Palestiniens d'un port maritime. (Voir la figure 1 pour les principaux emplacements alternatifs proposés.) L'étude a recensé plusieurs options, que l'on peut regrouper selon deux séries de critères, l'emplacement et la taille :
1) un appontement palestinien autonome (c'est-à-dire une section palestinienne dédiée au sein
d'un port existant ou futur) par opposition à un port palestinien nouveau et distinct ;
2) un port de grande taille, conçu pour accueillir de gros navires et d'importants volumes de fret, par opposition à un port de petite taille, conçu pour de petits navires et de faibles volumes de fret.
Les parties disposent de plusieurs options pour construire un port maritime palestinien, chacune ayant ses avantages et ses inconvénients. Parmi les principales : 1) le maintien du statu quo, où le commerce extérieur palestinien s'effectue par les ports israéliens et égyptiens ; 2) l'établissement d'un appontement palestinien dans le port israélien d'Ashdod ; 3) la construction d'un port maritime à Gaza ; 4) l'aménagement d'une île au large des côtes de Gaza faisant office de port ; 5) l'établissement d'un appontement palestinien dans le port chypriote de Larnaca ; 6) l'établissement d'un appontement palestinien dans le port égyptien d'El-Arish. Mais c'est la dernière option, l'option 7 — la construction d'un port pour Gaza en territoire égyptien, à proximité immédiate de la frontière de la bande —, qui paraît la plus prometteuse.
Figure 1 : Les options portuaires alternatives
Option 1 : maintenir le statu quo et utiliser les ports israéliens pour les cargaisons palestiniennes
Aujourd'hui, l'essentiel du fret étranger destiné à Gaza est acheminé par mer jusqu'à Ashdod, puis transporté par camion sur 90 km (56 miles) jusqu'au point de passage de Kerem Shalom, situé au carrefour frontalier entre l'Égypte, Gaza et Israël, à l'extrémité méridionale de la bande. À Kerem Shalom, Israël a construit un vaste terminal ultramoderne d'environ 50 hectares (123,5 acres), doté de cellules d'inspection à hauts murs, de portails d'acier et de tours de surveillance. Les marchandises importées sont déchargées des camions israéliens et inspectées par des inspecteurs israéliens. Le fret dédouané est ensuite chargé sur des camions gazaouis sécurisés et transféré, à travers des portails d'acier, de l'autre côté de la frontière, vers un terminal d'inspection palestinien contrôlé par le Hamas. Les exportations gazaouies suivent un processus analogue, en sens inverse.
Malgré la tension des relations entre Israël et le Hamas, une étroite coopération opérationnelle s'est instaurée au fil des ans entre les terminaux de Kerem Shalom. Des camions « stérilisés » spéciaux — qui ne quittent pas l'enceinte, ce qui limite toute menace extérieure — font circuler les marchandises d'un terminal à l'autre. Si le Hamas contrôle le terminal palestinien, des représentants de l'AP y sont également présents et observent le processus. L'AP délivre par ailleurs — en coordination avec Israël — l'ensemble des licences d'exportation et d'importation relatives à Gaza (comme elle le fait pour la Cisjordanie) et informe Israël de chaque demande d'importation, conformément au protocole de Paris conclu en 1994 entre Israël et l'OLP. Du point de vue des intérêts sécuritaires israéliens, le statu quo constitue peut-être l'option optimale. Les ports israéliens existants peuvent aisément continuer d'absorber le commerce extérieur gazaoui, qui ne représente que 5 pour cent du commerce global d'Israël. Israël a récemment inauguré deux ports modernes qui doublent la capacité globale de son système portuaire, lui permettant de traiter la totalité du commerce extérieur israélien et palestinien pendant de nombreuses années. L'exploitation actuelle du site de Kerem Shalom par Israël, l'AP et le Hamas est fort efficace : environ 1 000 camions y sont traités chaque jour. Le système en place répond aux préoccupations sécuritaires d'Israël et ne dépend pas de la mise en place d'un passage sûr entre la Cisjordanie et Gaza, puisque les marchandises cisjordaniennes sont acheminées directement par camion depuis et vers les ports israéliens. Le circuit Ashdod-Kerem Shalom-Gaza est toutefois long et coûteux, en raison du coût relativement élevé de la main-d'œuvre en Israël et des 90 km (56 miles) de transport routier requis entre Ashdod et Kerem Shalom. Surtout, cette option ne répond pas non plus aux aspirations nationales palestiniennes à un port sous contrôle palestinien.
Option 2 : désigner une section palestinienne autonome à l'intérieur du port d'Ashdod
Si les parties souhaitaient s'appuyer sur le système actuel tout en conférant aux Palestiniens une responsabilité accrue dans l'exploitation portuaire, elles pourraient négocier un « appontement palestinien » dans le port d'Ashdod. Dans un tel dispositif, une section dédiée du port d'Ashdod serait louée à l'AP pour une longue durée (99 ans, par exemple). La section palestinienne pourrait comprendre deux ou trois postes à quai, des hangars de stockage et un portail (l'ensemble constituant un « appontement »). L'AP serait responsable de l'exploitation de cet appontement et percevrait les droits de port. Elle emploierait de la main-d'œuvre palestinienne qui, comme de nombreux autres Palestiniens de Cisjordanie et de Gaza déjà employés en Israël, serait acheminée chaque jour (ou chaque semaine) par autocar depuis la Cisjordanie et Gaza. Israël demeurerait responsable de la sécurité d'ensemble, y compris de l'inspection des marchandises importées. Le transfert du fret entre Ashdod et Kerem Shalom serait assuré par des chauffeurs et des camions palestiniens agréés par Israël. Une inspection complémentaire limitée serait effectuée au point de passage de Kerem Shalom.
Pour les Palestiniens, cette option satisfait partiellement leurs aspirations nationales, crée davantage d'emplois palestiniens et permet des économies sur les coûts de manutention portuaire, de transport routier et d'inspection, tous ces services étant assurés par une main-d'œuvre palestinienne moins onéreuse. Les investissements nécessaires sont en outre minimes. Pour Israël, cette option comporte certains risques sécuritaires, puisqu'il céderait une part de son contrôle sur le processus d'importation et d'exportation et pourrait, en ouvrant aux Palestiniens un accès au territoire israélien, accroître les risques dans des espaces civils et des zones de sécurité israéliens, comme la base navale israélienne d'Ashdod.
Option 3 : construire un nouveau port maritime palestinien à Gaza
Une troisième option consiste à construire à Gaza un nouveau port maritime, exploité par des Palestiniens. Il serait vraisemblablement implanté sur le site ville de Gaza/Nuseirat. Le coût de construction d'un tel port est estimé grossièrement entre 300 et 400 millions de dollars.
Un nouveau port à Gaza répondrait à toutes les exigences palestiniennes et vaudrait symbole de souveraineté et d'autonomie. Cette option est cependant l'une des plus coûteuses et des plus complexes politiquement. À l'heure où ces lignes sont écrites, les chances que les parties réalisent, dans le conflit israélo-palestinien, les progrès nécessaires pour rendre viable un port palestinien à Gaza paraissent minces. Israël maintient sa position : il doit conserver la capacité d'inspecter — directement ou par l'intermédiaire d'un tiers acceptable — toutes les importations à destination de Gaza, ce qui est impossible si le port se trouve à l'intérieur de la bande. De surcroît, le site actuellement proposé, ville de Gaza/Nuseirat, est cerné par des camps de réfugiés à forte densité de population, ce qui rend l'accès terrestre difficile et limite la disponibilité de terrains voisins pour les aménagements portuaires nécessaires, rendant cette option irréalisable.
Option 4 : construire un port palestinien sur une île artificielle au large de Gaza
En 2011, l'ancien ministre israélien des Transports Israel Katz a proposé la construction, au large des côtes de Gaza, d'une grande île artificielle de 8 km² (3 miles carrés) dotée d'un port pour les Territoires palestiniens. Cette île serait reliée au rivage par un pont fixe de 4,5 km
(2,8 miles) comportant une section mobile permettant de couper l'accès au port en cas d'urgence sécuritaire. Selon cette proposition, l'inspection des camions et des cargaisons serait effectuée sur le pont par des inspecteurs internationaux. Katz proposait en outre que l'île accueille également un aéroport palestinien, une centrale électrique, une usine de dessalement et une mari…
Thème : Gaza Economy — Texte © The Cairo Review of Global Affairs — archivé ici avec attribution à la source. — Source d'origine