Publication
Omar Shaban Ismail · QudsNet · 2021
Analyse du document suisse comme cadre de traitement des conséquences les plus profondes de la division politique palestinienne et d'ouverture d'une voie vers l'unité nationale.
Analyse du document suisse comme cadre de traitement des conséquences les plus profondes de la division politique palestinienne et d'ouverture d'une voie vers l'unité…
PalThink for Strategic Studies
L'expression « document suisse » a été donnée à la feuille de route proposée pour résoudre l'une des conséquences les plus importantes de la division, et l'un des problèmes qui a toujours fait l'objet d'un différend entre le mouvement Hamas et l'Autorité nationale palestinienne : le dossier des fonctionnaires, né de la division interne de 2007. Elle a été élaborée par PalThink for Strategic Studies, l'organisation suisse swisspeace et le Programme des Nations unies pour le développement, avec la facilitation, l'accompagnement et le soutien du gouvernement suisse, représenté par son ambassadeur auprès de l'Autorité palestinienne à Ramallah.
La feuille de route « le document suisse » a fait l'objet d'un travail discret entre Gaza et Ramallah à partir de 2012, travail qui s'est poursuivi au-delà de la formation du gouvernement d'unité nationale en 2014. La feuille de route « le document suisse » est le seul produit qui traite ce dossier épineux de manière professionnelle et complète. Il y a été fait référence, et son contenu a été mis à profit, lors des cycles de réconciliation entre le Hamas et l'Autorité palestinienne, le dernier en date étant l'accord du Caire d'octobre 2017. Alors que l'on reparle des élections législatives prévues le 22 mai et que le traitement du dossier des fonctionnaires est renvoyé au gouvernement palestinien qui doit être formé après le scrutin, il pourrait donc être utile d'inscrire la feuille de route « le document suisse » à l'ordre du jour du prochain gouvernement, afin qu'elle y soit débattue.
Lorsque le mouvement Hamas s'est emparé des rênes du pouvoir dans la bande de Gaza en juin 2007, l'Autorité palestinienne à Ramallah a publié, le 27 août 2007, un décret enjoignant à ses employés de la bande de Gaza de ne pas se présenter au travail sous le gouvernement du Hamas, dont le président Abou Mazen avait annoncé la destitution. Le gouvernement palestinien dirigé à l'époque par le Dr Salam Fayyad, le syndicat des enseignants et d'autres syndicats ont demandé aux employés du secteur public de la bande de Gaza de rester chez eux, tout en continuant de percevoir leurs salaires du gouvernement palestinien à Ramallah. Cette décision a placé les employés du secteur public palestinien dans une situation peu enviable : les uns se sont conformés à la décision et sont restés chez eux ; un deuxième groupe ne s'y est pas conformé, pour des raisons diverses, personnelles et professionnelles, ce qui a conduit le gouvernement de Ramallah à supprimer leurs salaires pour non-respect de la décision ; un troisième groupe a pu obtenir du gouvernement de Ramallah l'autorisation de continuer à travailler sans que son salaire soit supprimé. Le nombre d'employés civils du secteur public était alors estimé à 35 000, la plupart dans les secteurs de l'éducation et de la santé. Cette décision, intervenue peu avant le début de l'année scolaire en septembre 2007, a provoqué une très forte désorganisation de tous les aspects de la vie dans la bande de Gaza, en particulier dans les secteurs essentiels tels que : la santé, l'éducation, les services sociaux, les affaires familiales et d'autres encore. Le gouvernement de Gaza destitué, « comme on l'appelait alors », a compris qu'il faisait face à un défi majeur, celui d'empêcher l'effondrement des services de base, d'autant qu'il n'était pas préparé à une telle situation. Le gouvernement de Gaza destitué a donc recruté des milliers de nouveaux employés, en particulier dans les secteurs de la santé et de l'éducation, pour combler le vide ; on a observé que beaucoup de ceux qui avaient été recrutés dans l'urgence n'étaient pas qualifiés au degré requis. Certains employés du gouvernement de l'Autorité palestinienne ont continué à travailler avec le gouvernement du Hamas tout en conservant le même salaire et le même grade (leurs salaires ont été supprimés pour non-respect de la décision du gouvernement), tandis que certains employés du secteur public de l'Autorité palestinienne ont pu reprendre le travail avec l'autorisation du gouvernement de Ramallah. À la fin de l'année 2013, la situation du secteur public dans la bande de Gaza se composait des catégories suivantes :
· De nouveaux employés travaillant avec le gouvernement de Gaza et percevant leurs salaires de celui-ci.
· Des employés de l'Autorité palestinienne dont les salaires ont été supprimés pour non-respect de la décision, travaillant avec le gouvernement de Gaza et percevant leurs salaires de celui-ci.
· Des employés de l'Autorité palestinienne (secteurs de l'éducation et de la santé, environ 10 000 employés) ayant continué à travailler avec le gouvernement de Gaza et percevant leurs salaires du gouvernement de Ramallah.
· Des employés de l'Autorité palestinienne qui se sont conformés à la décision de rester chez eux et perçoivent leurs salaires du gouvernement palestinien à Ramallah.
Ces statistiques ont évolué avec le temps, des milliers d'employés qui avaient d'abord boycotté le travail avec le gouvernement de Gaza destitué ayant commencé à reprendre progressivement leurs fonctions. Cela s'est produit à mesure que le besoin d'eux se faisait sentir (santé, éducation, services sociaux et protection civile), en particulier lors des trois guerres contre la bande de Gaza. À la suite de la guerre de 2008-2009, le président Mahmoud Abbas a demandé à tous les employés de reprendre le travail, mais ce retour n'a été que partiel, laissant le problème sans solution. Par ailleurs, en raison du très fort recul des recettes financières du gouvernement de Gaza à partir de septembre 2013, celui-ci s'est trouvé dans l'incapacité de verser l'intégralité des salaires de ses employés : un employé du gouvernement de Gaza en est venu à percevoir 40 à 50 % de son salaire, et de façon irrégulière.
La feuille de route, les efforts suisses :
· La philosophie de la feuille de route « le document suisse » reposait sur un principe fondamental et essentiel : les conséquences de la division sont multiples et enchevêtrées. Comme il est difficile de traiter ces conséquences d'un seul coup, il est devenu nécessaire et logique d'adopter une approche graduelle et par étapes. Il fallait également travailler à instaurer la confiance entre les deux parties à la division en réalisant une percée sur l'un des dossiers les plus problématiques. Le choix du dossier des fonctionnaires était très judicieux, car il touche aux préoccupations et aux questions qui concernent des milliers d'employés et leurs familles, ce qui susciterait par la suite un large soutien au processus de réconciliation globale.
· La Suisse est un État neutre et n'est pas membre de l'Union européenne ; elle est donc affranchie des conditions du Quartette, qui interdisent aux États occidentaux de communiquer avec le gouvernement du Hamas. Cette position a permis à la Suisse de communiquer librement avec toutes les parties. La Suisse a accumulé une expérience reconnue en matière de réconciliation dans de nombreuses zones de conflit, telles que : la Colombie, l'Indonésie, le Soudan, le Tchad, la Birmanie et d'autres zones de conflit dans le monde. Le gouvernement suisse a obtenu l'accord du gouvernement de Gaza et du bureau du président Abou Mazen pour une médiation suisse sur ce dossier, en insistant sur la pleine coopération des institutions officielles de Gaza et de Ramallah (ministère des Finances, Office des fonctionnaires, ministères de la Santé et de l'Éducation, syndicats) afin de mener le travail à son terme.
· Le gouvernement suisse a chargé PalThink for Strategic Studies, en tant que partenaire palestinien, l'organisation suisse swisspeace, spécialisée dans la résolution des conflits, et le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), en tant qu'organisation internationale, d'élaborer le plan de travail et de le mener à bien.
La méthodologie de travail et les principes qui la régissent :
Le travail s'est poursuivi pendant plus d'un an et a comporté de fréquents déplacements discrets entre Gaza et Ramallah. Il a compris la tenue de dizaines de réunions ciblées avec des milliers d'employés de la bande de Gaza, au moyen d'entretiens en face à face et de questionnaires électroniques, analysés à l'aide d'un logiciel informatique. L'objectif était d'actualiser les statistiques et de connaître les positions des employés à l'égard du problème et des solutions possibles. De nombreuses rencontres ont également eu lieu avec des organisations de la société civile et des organisations internationales à Gaza, en Cisjordanie et à Jérusalem.
- La feuille de route « le document suisse » a été élaborée de manière pleinement participative et à tous les niveaux administratifs et politiques. Tandis que le rôle des institutions (PalThink, swisspeace et le PNUD) se limitait à recueillir les statistiques et à rencontrer les instances officielles au niveau technique, ainsi que les employés et les organisations de la société civile et les organisations internationales, le gouvernement suisse s'est employé à promouvoir le plan de travail au niveau politique à Ramallah, à Gaza, au Caire, à Doha, à Bruxelles et dans d'autres capitales concernées.
- La feuille de route « le document suisse » a proposé des solutions pour intégrer les employés du gouvernement de Gaza d'une manière conforme à la loi palestinienne sur la fonction publique, sans y déroger comme certains l'ont cru. La feuille de route a affirmé son respect de la loi sur la fonction publique et de la Loi fondamentale palestinienne, ainsi que l'application des principes de transparence et de professionnalisme dans la fonction publique.
- Le travail sur ce dossier n'a nullement été facile ; il s'est au contraire accompagné de beaucoup de scepticisme et de méfiance, l'effort d'élaboration de la feuille de route étant la première tentative, depuis la survenue de la division, de discuter d'un dossier brûlant. Le niveau de confiance entre les deux parties à la division était très bas. Préserver l'indépendance du travail et garantir l'intégrité professionnelle et personnelle ont été des principes très importants pour gagner la confiance et la coopération des parties.
- La feuille de route « le document suisse » reposait sur un principe fondamental : « un salaire régulier pour tous ceux qui travaillent (les employés du gouvernement de Gaza), et quiconque perçoit un salaire doit travailler (les employés de l'Autorité nationale) ».
- Le document suisse a présenté une analyse précise des besoins du secteur public palestinien, aujourd'hui et à l'avenir, des ressources disponibles et de la manière de les répartir au service des objectifs de développement en Palestine. Le document comprenait également un plan de soutien financier international pour mettre en œuvre l'intégration des employés, les former, développer le secteur public et combler le déficit de connaissances et d'expérience causé par des années d'interruption de travail. Le document affirmait aussi le droit des nouveaux diplômés à obtenir des emplois, afin de contribuer à résoudre les crises du chômage parmi les nouveaux diplômés.
- Le document contenait des propositions de retraite volontaire pour ceux qui ne souhaitent pas reprendre le travail, parce qu'ils ont quitté la bande de Gaza, ou qu'ils sont incapables de travailler pour des raisons de santé ou d'ordre social, ou qu'ils ont pris un autre emploi, ou qu'ils possèdent une entreprise privée. Le document suisse prévoyait également la constitution d'une commission juridique et administrative chargée de superviser le processus d'intégration, ainsi que la formation de comités d'experts spécialisés pour aider à ce processus avec un appui technique extérieur.
- Le document a proposé des visions, des outils et des solutions créatives pour réaffecter les employés de l'Autorité palestinienne à leurs postes de travail ou à des postes similaires, et pour intégrer les employés du gouvernement de Gaza sur la base de critères objectifs respectant la loi palestinienne sur la fonction publique, qui exige des qualifications déterminées pour occuper des postes de direction. Le document a également proposé la possibilité d'en accueillir certains, selon leur souhait, dans des organisations de la société civile et dans des institutions internationales, en particulier l'UNRWA.
- Le document suisse a accordé aux employés le droit de contestation et d'appel s'ils n'étaient pas satisfaits de l'intégration ou de la réaffectation. La feuille de route ne serait pas appliquée sans l'accord de tous les employés et sans que toutes les parties fassent preuve de coopération et de souplesse pour résoudre la crise. Le document exigeait en outre une approbation officielle par le gouvernement palestinien, lequel appellerait ensuite ses employés à reprendre le travail selon ce que propose la feuille de route, un environnement positif et accueillant devant être créé pour leur retour. Le document recommandait également de soustraire le secteur public à toute politisation et de le séparer de toute organisation politique, ce qui suppose d'interdire et de supprimer toutes les manifestations de politisation dans le secteur public, telles que les photographies, les slogans, etc.
- Au cours des phases d'élaboration de la feuille de route, de nombreux employés ont dit accueillir favorablement ces efforts qui les ramènent à leur emploi, leur rendent leur existence et leur estime d'eux-mêmes, leur restituent leur acceptation sociale et leur permettent de servir leurs familles et leur société.
- La feuille de route « le document suisse » ne s'est pas arrêtée au traitement des conséquences de la division : elle comportait aussi un plan de développement et de modernisation du secteur public palestinien pour les années à venir, qui devait s'accompagner d'un vaste programme de réforme du secteur public palestinien de nature à élever le niveau de performance et à renforcer la cohésion et le professionnalisme. La feuille de route « le document suisse » visait également à améliorer le niveau des services de santé et d'éducation, qui ont l'un et l'autre connu une grave dégradation en raison des décisions de boycott et de la privation de dizaines d'employés compétents de la possibilité de poursuivre leur travail.
L'accord des parties concernées :
Avec la formation du gouvernement de consensus en juin 2014, le gouvernement suisse a annoncé qu'il était prêt à travailler avec le gouvernement palestinien à la mise en œuvre de la feuille de route, celle-ci devant être appliquée d'abord dans les secteurs de la santé et de l'éducation, compte tenu du besoin pressant d'améliorer les performances dans ces deux secteurs et de permettre au gouvernement de consensus de présenter un modèle concret démantelant l'un des dossiers de la division et instaurant la confiance. Le président Mahmoud Abbas a annoncé qu'il acceptait le document suisse lors de la conférence de presse conjointe tenue avec la présidente de la Confédération suisse, Simonetta Sommaruga, en mars 2015. Le mouvement Hamas a également annoncé qu'il acceptait la feuille de route.
Il convient de noter ici que l'effort suisse sur le dossier des fonctionnaires a été suivi, coordonné et soutenu par certaines parties occidentales qui ne jouissaient pas du même degré de souplesse et de liberté pour communiquer avec toutes les parties en Palestine.
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